Институциональное проектирование в экономическом анализе права (на примере Пенсионной реформы РФ)

Описанные выше механизмы могут привести к формированию институциональных ловушек. Особенно опасны институциональные ловушки в период институциональных преобразований, когда после сильного воздействия экономическая система может попасть в такую ловушку и останется в ней даже при снятии воздействия. Здесь действует эффект гистерезиса. Гистерезис – одна из форм зависимости от траектории предшествующего развития. Попав в институциональную ловушку, система выбирает неэффективный путь развития, а переход на эффективную траекторию может оказаться нерациональным из-за больших издержек институциональной трансформации.

Выход из институциональной ловушки представляет собой трудный и сложный процесс, что доказывается современным состоянием российской экономики. Реформирование российской экономики сопровождается различными институциональными ловушками, описанными в литературе11. В частности, рассматриваются бартерная ловушка, ситуация неплатежей, уклонение от налогов, коррупция, валютная ловушка, инфляционная спираль, негарантированность оплаты труда и т.д. Кроме того, возможна правовая ловушка, когда беззаконие укрепляется, безнаказанность становится нормальным явлением, что порождает еще больший рост нарушений. Вести эффективную деятельность в сложившихся условиях промышленным предприятиям оказывается невыгодно. Неблагоприятно доминирование идеологии демонстративного потребления, идеологии «красивой жизни», которая не создает стимулов к труду, производительному предпринимательству и инвестиционной активности. Эта идеология должна быть заменена идеологией, в которой честное и созидательное поведение оценивается положительно, а криминальное – отрицательно. Без этого невозможно эффективное рыночное хозяйство и экономический рост.

В целом теория институционального проектирования и переходных процессов продолжает развиваться, проводятся многочисленные оригинальные исследования по проблемам трансформации экономических институтов в постсоветской России.

1.2 Пенсионная система как система институтов. Цели и задачи пенсионной реформы РФ.

Использование институционального подхода представляется плодотворным для исследования пенсионной системы, прежде всего, потому, что институты пенсионной системы нельзя модернизировать, не затрагивая всего круга фундаментальных социально-экономических составляющих жизни общества. Требуется учет множества факторов, согласования параметров их устройства с системами заработной платы, демографической политикой и политикой занятости. Это связано с тем, что институты пенсионной системы одновременно выступают в экономической, социальной и правовой ипостасях.

Экономический характер институтов пенсионной системы обусловливается их связью с доходами населения. Поэтому параметры, характеризующие уровень заработной платы и доходов населения, в значительной степени определяют состояние институтов пенсионной системы и, прежде всего, личного обязательного социального и добровольного социального страхования.

Институты пенсионной системы играют важную социальную роль, выполняя функцию защиты от бедности, восполнения утраченных доходов, помощи престарелым и инвалидам. Общественный продукт перераспределяется как во временных рамках (вертикальная солидарность), так и между категориями населения (горизонтальная солидарность): лица с более высокими доходами солидарно помогают лицам с меньшими доходами через налоговую систему и систему социального страхования; недоживающие до пенсионного возраста солидарно "передают" свои пенсионные права переживающим этот возраст. Национальные системы перераспределения общественного продукта непосредственно связаны с моделью экономической политики государства (либеральная, консервативная, социалистическая и их комбинации), особенностями проводимой социальной политики, историческими и культурными традициями.

Институты пенсионной системы являются правовыми институтами. Будучи включенными в правовое поле трудового и социального законодательства (социального обеспечения), они имеют собственную нормативную базу, регламентирующую и определяющую:

• социальные роли и правовой статус субъектов пенсионной системы - работодатель и работник (обязательное социальное пенсионное страхование), страхователь и страховщик, государственные органы пенсионного обеспечения и пенсионеры, а также общественные организации (профсоюзы, объединения работодателей, пенсионеров, инвалидов, иждивенцев погибших);
• механизмы социально гарантированного и страхового пенсионного обеспечения, с помощью которых реализуются конституционные права граждан на пенсионное обеспечение;
• механизмы и органы контроля пенсионной системы, включая судебные органы.

Таким образом, пенсионная система представляет собой сложный организм, объединяющий экономические, социальные и правовые институты, предназначенные для удовлетворения интересов различных слоев общества. Для развитых рыночных экономик характерна значительная дифференциация самодеятельного населения по уровню доходов, по способам вовлеченности в общественное производство (наемные работники, самозанятое население), по условиям труда. Это, в свою очередь обусловливает возникновение разнообразных видов социального и профессионального риска утраты дохода в связи с потерей трудоспособности, а значит, и способов защиты от них.

Экономические, организационные и правовые формы резервирования материальных ресурсов на случай наступления старости, инвалидности и утраты кормильца представлены, по сути дела, институтами пенсионной системы.

К основным институтам пенсионной системы относятся:

1. социальное страхование (с публично-правовым статусом);
2. социальные пенсии, предоставляемые государством и муниципалитетами;
3. частная страховая инициатива;
4. корпоративные пенсии, финансируемые предприятиями.

В развитых рыночных экономиках каждый из этих четырех институтов пенсионной системы играет вполне определенную роль. Различны их удельный вес, круг защищаемых, финансовые источники, организующие и управляющие органы.

Анализ пенсионных систем, применяемых международным сообществом, позволил прийти к следующему выводу. Принципиальные различия национальных пенсионных систем определяются ролью отдельных институтов пенсионного обеспечения и их сочетанием. Для большинства национальных пенсионных систем характерны следующие признаки12:

• роль институтов личного пенсионного страхования и социальной помощи является весьма скромной по сравнению с другими институтами;
• институт социального страхования в большинстве стран играет ключевую роль на протяжении последних 50-70 лет;
• сочетание (пропорции и формы) институтов социального пенсионного страхования и профессионального пенсионного страхования зависит от особенностей социальных доктрин устройства общества (либерального, консервативного, социал-демократического и т.д.) и развитости финансово-страховых институтов.

История развития пенсионной системы России является наглядным примером такой зависимости: до 1917 г. - страховые институты; с 1917 по 1990 гг. - институт государственного социального обеспечения, с 1991 г. - переходная форма к страховым институтам; с 1 января 2002 года в Российской Федерации началась реализация крупномасштабной пенсионной реформы, главная цель которой – создание многоуровневой пенсионной системы, позволяющей обеспечить гражданам возможность получения достойной пенсии после окончания трудовой деятельности13.

Необходимо отметить, что основными задачами государственной системы пенсионного обеспечения всегда выступают:

1. предотвращение бедности среди пенсионеров;
2. компенсация заработка, утраченного в связи с наступлением событий, перечисленных в законодательстве (достижением определенного возраста, наступлением инвалидности, потерей кормильца и пр.).

Для того чтобы успешно решать эти задачи в пенсионной системе должны быть сбалансированы поступления и обязательства. Поэтому важнейшими целями любой пенсионной реформы будут достижение долгосрочной финансовой сбалансированности и обеспечение социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения.

Для анализа результативности разделим все цели и задачи, которые стояли перед российской пенсионной реформой, на три категории: прямые, заявленные в программных документах, и косвенные. Результаты анализа представим в таблице в приложении 1.

Из анализа данных таблицы Приложения 1 видно, что в долгосрочной перспективе цели пенсионной реформы планируется осуществлять за счет развития накопительной составляющей пенсионной системы. Необходимо отметить, что успешная реализация пенсионной реформы и, прежде всего, таких ее элементов, как отказ от обещаний заранее устанавливаемого размера пенсий (то есть от так называемой системы с установленным размером выплат в пользу системы с установленным размеров взносов) и переход к накопительным принципам финансирования, должна оказать позитивное влияние на развитие экономики страны в целом. Прежде всего, тогда ожидается сокращение неформальной занятости и объема теневых доходов как результат установления более тесной связи между пенсиями и взносами в систему. Увеличение поступлений в пенсионную систему в результате выхода зарплат «из тени» и сокращение перераспределения внутри самой системы должны сделать возможным снижение тарифов отчислений и работников, и работодателей на цели пенсионного обеспечения.

1.3 Система законодательства, регулирующая создаваемую пенсионную систему РФ

Пенсионная реформа должна осуществляться в общей сложности в течение 20 ближайших лет (с 1 января 2002 г. по 1 января 2022 г.)14. При этом имеют место следующие этапы реализации правовой стороны пенсионной реформы:

2002 год: - модернизация системы государственных пенсий (разделение на пенсии по государственному пенсионному обеспечению, трудовые пенсии и профессиональные пенсии);

- введение нового порядка исчисления и выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению и трудовых пенсий;

- начало реализации программы поэтапного введения в действия ожидаемого периода выплаты пенсии по старости, применяемого при определении размера страховой части трудовой пенсии;

- введение механизма конвертации в пенсионный капитал пенсионных прав, приобретенных застрахованными лицами до 1 января 2002 г.;

- введение персональных доплат пенсионерам (дополнительного ежемесячного материального обеспечения к пенсии за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией);

2003 год: - введение профессиональных пенсионных систем;

- установление продолжительности ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого при определении размера накопительной части трудовой пенсии;

2004 год: - переход на назначение трудовых пенсий по инвалидности в соответствии со степенью ограничения способности инвалида к осуществлению трудовой деятельности;

2013 год: - завершение реализации программы поэтапного введения в действия ожидаемого периода выплаты пенсии по старости, применяемого при определении размера страховой части трудовой пенсии;

- завершение процесса конвертации в пенсионный капитал пенсионных прав, приобретенных застрахованными лицами до 1 января 2002 г.;

- начало реализации программы поэтапного увеличения ожидаемого периода выплаты пенсии, применяемого при определении размера страховой части досрочно назначаемой трудовой пенсии по старости, на количество лет, недостающих получателям такой пенсии до общеустановленного пенсионного возраста;

2022 год: - завершение реализации программы поэтапного увеличения ожидаемого периода выплаты пенсии, применяемого при определении размера страховой части досрочно назначаемой трудовой пенсии по старости, на количество лет, недостающих получателям такой пенсии до общеустановленного пенсионного возраста15.

В связи с вышеизложенным институциональный каркас новой пенсионной системы сформирован следующими законами, четыре из которых были приняты в 2001-2002 гг.:

1. ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (от 1 апреля 1996 г., № 27-ФЗ);
2. ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (от 16 июля 1999 г., № 165-ФЗ);
3. ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (от 15 декабря 2001 г., № 167-ФЗ);
4. ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (от 17 декабря 2001 г., № 173-ФЗ);
5. ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (от 24 июля 2002 г., № 111-ФЗ);
6. ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (от 15 декабря 2001 г., № 166-ФЗ).

Первые пять законов устанавливают нормы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, то есть определяют правила формирования пенсионных прав и расчета пенсий для лиц, участвующих или участвовавших в уплате обязательных отчислений в государственную пенсионную систему. Закон о государственном пенсионном обеспечении определяет условия и порядок предоставления пенсий, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.