Институциональное проектирование в экономическом анализе права (на примере Пенсионной реформы РФ)

Кроме важности оценки динамики государственных пенсий следует отметить, что в настоящее время одной из главных мировых тенденций является рост значения негосударственных пенсионных систем. Так, из 30 стран ОЭСР в 19-ти пенсионная система носит добровольный характер, в 13-ти странах источник – взносы работодателей, в 2-х- взносы работников, в 4-х странах – смешанные системы. При этом средний коэффициент соотношения между средней назначенной месячной пенсией и средней начисленной заработной платой составляет 56%26. Как правило, негосударственные накопительные пенсионные системы получают наибольшее развитие в странах со сравнительно низким значением данного показателя, дополняя недостаточность обязательных государственных пенсий.

Рассмотрим основные показатели негосударственного пенсионного обеспечения, представленные в таблице 6.

Таблица 6  Основные показатели негосударственного пенсионного обеспечения в 2000-2008 гг.27

Показатель	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Число негосударственных пенсионных фондов	262	251	287	283	296	290	289	252	235
Численность участников, тыс. человек	3375,2	3968,7	4370,4	5202	5546,7	6059,1	6420,7	6757,1	6746,3
Численность получателей негосударственных пенсий:
всего, тыс. человек	281,9	330,5	351,8	428	500,6	705,7	865,5	1026,2	1131,4
в процентах от общей численности пенсионеров,	0,7	0,9	0,9	1,1	1,3	1,8	2,3	2,7	2,9
состоящих на учете в системе Пенсионного фонда РФ
Общая сумма пенсионных выплат, млн.руб.	599,8	1025,3	1990	3317,6	4961,5	7569	10317,4	13842,8	17515,4
Сумма пенсионных выплат в среднем в месяц на одного получателя, руб.	177,3	258,5	471,4	646	825,9	893,8	993,4	1124,1	1290,1
Темп прироста среднемесячных пенсионных выплат, %		145,8	182,4	137,0	127,8	108,2	111,1	113,2	114,8

 

Из данных таблицы 6 видно, что численность государственных пенсионных фондов за 8 лет сократилась на 27 ед., при этом численность получателей увеличилась более, чем в 4 раза и составила на конец 2008 года 1131,4 тыс.чел. В целом в негосударственных пенсионных фондах числятся только 2,9% от общей численности пенсионеров, но необходимо отметить, что их доля возросла более, чем в 4 раза к уровню 2000 года. Так негосударственные пенсии относятся к дополнительной части пенсий, их сумма в среднем в месяц ниже базовой части трудовой пенсии и составляет в 2008 году 1290,1 руб. в месяц. Тем индексации негосударственных пенсий  приближен к индексу инфляции.

В заключении главы обратимся к первоначальным целям Пенсионной реформы, которые представлены в приложении 1 и обозначим результаты ее реализации  в таблице 7.

Таблица 7  Соответствие результатов пенсионной реформы ее целям

Цели	Результаты
Заявленные в программных документах Правительства, прямые
1. Усиление страховых принципов  в пенсионном обеспечении	Реформа в принципе страховые механизмы в пенсионной системе. Однако после 2005 г. доля страховой части в общем размере трудовой пенсии имеет тенденцию к сокращению, в то время как базовой – к росту, что означает возврат к системе социального обеспечения и снижению дифференциации размера пенсий в зависимости от трудового вклада.
2. Обеспечение достойного уровня  пенсий в реальном выражении	В настоящее время система обеспечивает размер средней пенсии на уровне чуть превышающем прожиточный минимум.
3 . Обеспечение финансовой устойчивости  и сбалансированности пенсионной  системы, в том числе посредством:	Система сохраняет высокие риски дефицитности при различных экономических и политических сценариях (уровень накоплений ниже 1% к ВВП).
3.1. снижения зависимости пенсионной  системы от демографических факторов	Базовая и страховая часть пенсионной системы по-прежнему сохраняют прямую высокую зависимость от демографических факторов.
3.2. реформирования пенсионного обеспечения  в связи с особыми условиями  труда	Законопроект «Об обязательных профессиональных пенсионных системах» до сих пор не принят, реформа отложена, что противоречит действующему закону «О трудовых пенсиях»
Заявленные в программных документах Правительства, косвенные
4. Вовлечение сбережений граждан  в инвестиционный процесс через  страхование, включая пенсионное	Охват населения дополнительным пенсионным обеспечением остается низким: общее количество участников НПФ составило в 2008 г. 6,7 млн. чел. (менее 10% экономически активного населения), а получателей негосударственных пенсий – 1,1 млн. чел. (2,9% всех пенсионеров).
Имплицитно подразумеваемые, косвенные
5. Увеличение объема долгосрочного  кредитования в экономике через  создание благоприятных условий  для деятельности частных институциональных  инвесторов	Подавляющая часть средств аккумулируется в государственной управляющей компании (ВнешЭкономБанка) и размещена в государственных обязательствах. НПФ продолжают оставаться слабыми игроками на рынке обязательных пенсионных накоплений. Добровольное пенсионное обеспечение по-прежнему охватывает незначительную часть населения и составляет очень небольшую часть доходов пенсионеров
6. Легализация трудовых доходов  и стимулирование сокращения  неформального сектора на рынке  труда посредством:	Введение новой пенсионной системы вместе со снижением подоходного налога не сократили, а реструктурировали неформальный сектор на рынке труда. Значительная часть доходов по-прежнему носят теневой и неформальный характер.
6.1. снижения налогового бремени  на работодателя	Данная цель реализована.
6.2. повышения заинтересованности  работника в уплате отчислений  в пенсионную систему и	Интерес населения к участию в пенсионной системе остается крайне низким: по итогам 2008г. 90% всех средств обязательных пенсионных накоплений находилось в государственной управляющей компании (ВЭБ), средства в управление которой передаются «по умолчанию».
7. Обеспечение прозрачности пенсионной  системы	Сохранена высокая степень монополизма ПФ, который продолжает оставаться единственным экономическим субъектом при выполнении целого ряда функций. Рынок обязательных пенсионных накоплений отличается высокой степенью концентрации, основным игроком на котором остается государственная управляющая компания – ВЭБ.
8. Всеобщий охват населения пенсионной  системой	Реально сегодня система исключает (или откладывает вступление) большие группы (молодежь) из участия в системе пенсионного страхования
9. Обеспечение независимости пенсионной  системы от влияния политических  факторов	В последние годы 2007-2009 гг. система продемонстрировала высокую степень зависимости от текущей экономической и политической конъюнктуры. Доля бюджетного финансирования пенсионной системы растет.

 

Итак, пенсионная реформа не смогла решить основных проблем, которые стояли и стоят перед пенсионной системой. Очевидно, что в перспективе эти проблемы будут только нарастать. Тему пенсионного кризиса уже нельзя умолчать, и в ближайшие годы она вновь выдвинется в политической повестке на первый план.

 

 

 

3. Проблемы и предложения  по совершенствованию пенсионной  реформы в России

 

3.1 Основные  проблемы в пенсионной системе  РФ на современном этапе

 

 

Необходимо отметить, что проблемы пенсионной системы группируются вокруг трех основных тем:

- недопустимо  низкие пенсии нынешних пенсионеров;

- угроза  широкого распространения бедности  в старости и среди тех работников, которым предстоит выйти на  заслуженный отдых через 10-15 лет;

- недостаточная  эффективность обязательной накопительной  составляющей, что создает опасность  низкого уровня пенсионного обеспечения  и среди работников моложе 1966 года рождения.

А также обозначим следующие проблемы в пенсионной системе, которые заключаются в следующем.

1. Падение коэффициента соотношения между средней назначенной месячной пенсией и средней начисленной заработной платой. Очевидно, что падение данного коэффициента до уровня ниже 20% социально неприемлемо, фактически это означало бы глубокий кризис пенсионной системы. В то же время, как показывают результаты опросов, население считает, что решение проблем пенсионной системы — обязанность государства, и в массе своей пока не готово активно включиться в создание своих накоплений (большая часть не имеет для этого и материальных возможностей).

2. Неразделенность социального обеспечения и пенсионного страхования. В настоящее время пенсионная система имеет запутанную схему финансирования, далекую от страховых принципов. Для обеспечения долгосрочной устойчивости необходимо заново определить источники финансирования пенсий и пределы их финансирования за счет общих доходов бюджета. Сюда же можно отнести остро актуальную задачу получения нормальной доходности на пенсионные накопления, без чего теряет смысл как проведенная в 2002 г. реформа, так и предложения по дальнейшему развитию накопительной системы.

3. Бедность среди пенсионеров. Как отмечалось выше, средние размеры трудовой пенсии все еще ненамного превышают прожиточный минимум пенсионера. Хотя, по данным Росстата, распространенность бедности среди неработающих пенсионеров лишь незначительно превышает ее распространенность среди населения в целом, а среди работающих пенсионеров доля бедных значительно меньше, проблема бедности пожилого населения остается достаточно острой. Прежде всего, это связано с тем, что доходы большинства пенсионеров, хотя и превышают официальную черту бедности, но не настолько, чтобы они могли оплачивать медицинские услуги или услуги по уходу, приобретать новые предметы длительного пользования или улучшать жилищные условия.

4. Необходимость компенсации потерь, понесенных старшими поколениями в результате пенсионной реформы. Фактически эта задача тесно связана с первой, поскольку проигравшими от реформы являются мужчины до 1963 г. рождения и женщины до 1972 г. рождения, т.е. основные получатели пенсий в 2010–2030 гг., когда достигает минимума коэффициент соотношения между средней назначенной месячной пенсией и средней начисленной заработной платой (в 2008 году он равен 24,3%).

5. Крайне небольшой размер пенсии за счет обязательного накопительного элемента, который получат работники, выходящие на пенсию в 2022 и последующие годы. Это может стать еще одной веской причиной укрепления недоверия как к государству, так и к негосударственным структурам, допущенным к работе в сфере пенсионного страхования.

6. Нерешенность вопроса о переходе средств с обязательных накопительных счетов в собственность застрахованных. Это может привести к сохранению незаинтересованности работников молодых возрастов участвовать в управлении средствами с их накопительных счетов и пополнять эти счета за счет легализации зарплат.

7. Нерешенность вопроса с формированием профессиональных пенсионных систем. Это осложняет и без того непростое финансовое положение Пенсионного фонда, обременяя его дополнительными выплатами в адрес досрочных пенсионеров.

8. Существование налогообложения деятельности негосударственных пенсионных фондов, не стимулирующего добровольные накопления работодателей в пользу работников и физических лиц.

 

3.2 Предложения  по совершенствованию реформы  институтов пенсионного страхования

 

Предложения по совершенствованию реформы институтов пенсионного страхования  для преодоления бедности среди пенсионеров заключаются в следующем:

1. в отношении нынешних пенсионеров потребуется:

- в ближайшие 2-3 года поднять размер базовой  части пенсии до уровня прожиточного  минимума в регионе его проживания, используя для этого, при необходимости, средства региональных бюджетов;

- провести  «валоризацию» пенсионного капитала  нынешних пенсионеров путем разового  его пересчета с тем, чтобы  средний размер трудовой пенсии  уже через 2-3 года соответствовал 2-2,5 среднероссийских прожиточных  минимумов пенсионера.

Для реализации данных мероприятий потребуются дополнительные средства, поэтому  увеличение поступлений в виде ЕСН и страховых платежей возможно, например, в следующих случаях:

- отмена  регрессивной шкалы ЕСН;

- отмена  всех отраслевых льгот по уплате  ЕСН;

- введение  негосударственных профессиональных  пенсионных систем, которые могли  бы взять на себя пенсионные  выплаты за годы, предшествующие  нормативному пенсионному возрасту (60 лет для мужчин и 55 лет для  женщин).

2. в отношении тех нынешних работников, у которых не открыты обязательные накопительные счета. Так работникам старше 1967 года рождения до выхода на пенсию осталось не более 13 лет. Очевидно, что даже при помощи недавно введенной программы добровольного софинансирования для этого поколения работников накопительный элемент будет крайне незначительным. По расчетам28, максимум, который будет прибавлен к пенсии совместными усилиями самого работника, государства и работодателя, составит всего 2 тысячи рублей в месяц. Тем самым очевидно, что для данной когорты работников придется применять тот комплекс мер, который предлагается в отношении нынешних пенсионеров, а именно увеличение размера базовой части пенсии и единоразовый пересчет пенсионного капитала;

3. в отношении тех нынешних работников, у которых открыты обязательные накопительные счета. Так первые пенсионеры из этой группы появятся в 2022 году (женщины 1967 года рождения). За счет накопительного счета надбавка к трудовой пенсии составит, по расчетам Минздравсоцразвития, 50,5 рублей в месяц (0,002% от общего размера средней прогнозируемой трудовой пенсии)29. Выходом из этой ситуации могут стать два одновременно реализуемых действия:

1. дальнейшее повышение (начиная с 2010 года) размера обязательного страхового платежа в накопительную часть - с нынешних 6% от заработной платы до 8, 10, возможно 12%. При этом соответственно должны снижаться обязательные отчисления на обеспечение страховой части их будущих пенсий. По оценкам это должно обеспечить тем, кто будет выходить на пенсию, начиная с 2022 года, в среднем не 10-15% от будущей пенсии, а для последующих возрастных групп уже к 2030-2035 гг. обеспечить повышение этой доли до 30-40%30;
2. дополнительным источником повышения пенсии за счет собственных накоплений может стать дальнейшее развитие добровольной программы софинансирования будущей пенсии. Поэтому необходимо в ближайшие 2-3 года существенно поднять объемы государственного софинансирования (с нынешних 12 тыс. руб. до не менее чем 40-50 тыс. руб. в год). Решение данного вопроса повлечет за собой формирование нормативной базы в развитие закона о государственном софинансировании добровольных пенсионных накоплений. Так, в законе пока не нашла решения проблема механизма налогового вычета. Гражданам для этого необходимо ежегодно обращаться в налоговые органы, заполнять необходимые формы и т.п.;