Развитие жилишно-коммунального -хозяйства

       В начале 1980 года доля жилья и ЖКХ к началу реформирования ЖКХ в РФ достигала 35 % от стоимости основных фондов страны [54, С.356]. Однако уже к концу 1990-х годов, под влиянием реформ 1991 – 1993 г.г., в структуре жилищно-коммунального хозяйства стали происходить изменения.

         В первую очередь в результате  приватизационных процессов значительная часть предприятий ЖКХ (особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности.

       Во-вторых, существенно меняется структура  распределения основных фондов между ключевыми сферами экономики страны. Если в дореформенный период на долю городского хозяйства приходилась 1/3 основных фондов страны, то сегодня эти фонды радикальным образом перераспределены между субъектами рынка: населением и частными (акционерными) предприятиями. И хотя органы местного самоуправления продолжают сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее, чем в прежние годы.

       Современное состояние жилищно-коммунальной сферы определяет несколько обстоятельств [42,С.268]:

• Во-первых, количество работников, занятых в системе ЖКХ, стало заметно расти, существенно увеличилась заработная плата в этом секторе российской экономики. Однако зачастую рост этот продолжает быть экстенсивным, не затрагивающим принципиальных организационных основ функционирования данной сферы.
• Во-вторых, кардинально меняется структура управления жилищно-коммунальным хозяйством, предполагающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и частных предприятий России. Существенно увеличивается доля оборотных средств в этой сфере, что превращает ЖКХ в финансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру.
• В-третьих, значительно увеличиваются права субъектов жилищно-коммунального хозяйства, получающих возможность осуществления самостоятельной экономической политики.

       Однако  кризисные явления, сопровождающие весь период реформирования ЖКХ, к настоящему времени продолжают проявляться  с той же степенью остроты, что и раньше. В жилищно-коммунальном хозяйстве в настоящий момент сложился ряд проблем, не позволяющих потенциальным инвесторам направлять свободные средства на развитие этого сектора муниципальной экономики. Причем в каждом населенном пункте вырабатывается свой ряд приоритетов в решении постоянно возникающих здесь проблем. Наиболее типовыми проблемами являются:

• неудовлетворительная работа в области тепло-, водо- и газоснабжения микрорайонов и домов,
• плохое качество водопроводной воды,
• отсутствие развитой социальной инфраструктуры в микрорайонах (магазины, школы, поликлиники, парки и детские сады),
• неблагоустроенные и неосвещенные в вечернее время дворы.

       Многое  в работе ЖКХ зависит от правильной и эффективной его организации. В настоящий момент организационная структура жилищно-коммунального хозяйства чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее задач.

       Основными характеристиками сложившейся системы  управления ЖКХ являются [53,С.108]:

• создание служб единого заказчика в различных районах города, берущих на себя функции совокупного потребителя услуг жилищно-коммунального сектора;
• формирование отраслевых подразделений ЖКХ, ориентированных на работу со специализированными предприятиями, занимающими монопольное положение на рынке предоставляемых услуг. К этим предприятиям относятся предприятия горэнерго, горэлектро, тепловые сети, водоканал, горгаз и т. д.;
• учреждение при соответствующем департаменте управления по работе с органами территориального самоуправления (ТОСами);
• создание в муниципальной сфере группы частных предприятий, готовых выполнять работы по профилю ЖКХ, но организационно ничем не связанных с действующими здесь муниципальными предприятиями;
• разработка муниципальной политики в сфере оказания целевой поддержки населения путем организации в округах центров жилищных субсидий.

       Реализация  последнего из выделенных направлений  оказалась наиболее сложно выполнимой задачей в постреформенный период. Долгое время низкие цены на коммунальные услуги населению компенсировались высокими тарифами для промышленных предприятий, что с неизбежностью отражалось на себестоимости продукции этих предприятий. Однако в соответствии со ст. 426 ГК РФ, практика компенсации недоборов с населения за счет повышенных тарифов для промышленных предприятий попадает под запрет, что в значительной степени способствует увеличению доли платежей за коммунальные услуги от населения. И все же, несмотря на то, что доля затрат на услуги ЖКХ, покрываемых за счет бюджета, снизилась в 1992 г. с 97 – 98 % до 60 – 80 %, в 2005 г. с 70 – 72 % до 40 – 60 % доля дотаций в бюджетах всех уровней оставалась высокой: в бюджетах субъектов федерации она составляет более 25 %, в бюджетах муниципалитетов – более 50 % [42,С.261].

       В то же время многие администрации субъектов федерации стали передавать на платной основе административные функции по регулированию жилищно-коммунальной сферы специально образованным для этой цели государственным предприятиям. Эти предприятия оставались частью вертикальной структуры управления отраслью и в нынешних условиях через реализацию функции материально-технического снабжения муниципальных предприятий сохранили административные рычаги, препятствуя передаче в муниципальную собственность объектов инженерной инфраструктуры.

       Доводом в пользу государственной монополии  в коммунальной сфере выступало  убеждение в том, чтобы соразмерить затраты на содержание ЖКХ с системой социальной поддержки малообеспеченных слоев населения страны, доля которых после 1992 года стала стремительно расти. Основу организации конкретных регуляторов системы государственного управления должны были составить нормативно-утвержденная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги и социальная норма площади жилья, специфическая для каждого региона. Реализация программы социальной поддержки населения в городах, начатая в 1994 году, привела к тому, что уже в 1996 году количество семей, получающих жилищные субсидии, достигло 3,5 млн. человек и составило 7 % населения страны, а в 2005 году составило 40 % населения страны. [42,С.261].

       Данные  экспертов показывают, что процент  получения жилищных субсидий напрямую зависит от процента оплаты социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. Предусмотренное графиком реализации федеральной Концепции реформирования ЖКХ дальнейшее повышение доли расходов не только не увеличило число получателей субсидий, хотя многие в ней по-прежнему нуждались, но и способствовало снижению реальной отдачи от бюджетных инвестиций в развитие отрасли, не улучшив качества производимых в ней работ [48,С.3].

       На  основании вышеизложенного можно  говорить об активизации адресной жилищно-коммунальной политики на региональном и муниципальном уровне, усилении контроля над расходованием, направляемых в отрасль бюджетных средств, а также о закреплении ответственности за социальные условия проведения реформы исключительно за муниципалитетами.

       Развитие  комплекса жилищно-коммунального хозяйства происходит под влиянием изменений, которые по отношению к муниципальному образованию могут быть как внешними (научно-технический прогресс, инфляция), так и внутренними (осознание неудовлетворенных потребностей местного населения, стремление повысить благосостояние). Эти изменения ярко проявляются в нестабильных условиях российской экономики и могут вызвать серьезные колебания на рынке жилищно-коммунальных услуг. В связи с этим процесс развития ЖКХ сегодня должен сопровождаться следующими характеристиками [28,С.122]:

• гибкостью и адаптивностью – способностью эффективно реагировать на изменения в окружающей среде (изменение цен на энергоносители; появление новых конкурентов; крупные сдвиги в технологии; стихийные бедствия, вызывающие разрушения жилых домов и объектов инженерной инфраструктуры и т. д.);
• изобретательностью и новаторством – способностью и стремлением к экспериментированию и введению новшеств, что позволит снизить себестоимость оказания жилищно-коммунальных услуг;
• инициативностью – способностью и желанием принятия самостоятельных решений и их реализации. В советский период развитие жилищно-коммунальной сферы сдерживалось в основном административным характером управления;
• диверсифицированностью – наличием развитой конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг (широким ассортиментом жилищно-коммунальных услуг, предлагаемых множеством фирм, и их доступностью для потребителей).

       Направление и задачи развития должны определяться местными органами власти при активном участии населения. Развитие ЖКХ муниципального образования должно иметь социально-экономический характер и быть устойчивым. Помимо этого  важно, чтобы программы развития гармонично увязывали все составляющие данной сферы (водоснабжение и канализацию, коммунальную энергетику и жилищное  хозяйство и т. д.) в единую систему, обусловленную взаимосвязью и взаимозависимостью (состояние каждой из них определяет качество услуг другой), т. е. развитие должно быть комплексным [22,С.38].

       Итак, современное понятие развития жилищно-коммунального  комплекса необходимо рассматривать с социальной точки зрения как процесс, направленный на улучшение качества жизни местного сообщества, на повышение уровня удовлетворения потребностей жителей в жилищно-коммунальных услугах. 

2. Правовые  аспекты федерального и регионального  уровня

           реформирования жилищно-коммунального  хозяйства 

       На  основании Жилищного кодекса Российской Федерации главная цель реформы жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) декларируется как обеспечение качественного, надежного и доступного предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг [43, С.16].

       Исходные  цели реформы определили три ее главные задачи:

• развитие рыночных отношений в ЖКХ с целью повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ);
• повышение эффективности бюджетных расходов;
• адресную поддержку реально нуждающихся граждан в предоставлении некоторого стандарта жилищно-коммунального обслуживания;
• регулирование коммунального комплекса для обеспечения его работоспособности и развития, надежности и безопасности предоставляемых услуг.

         С 1990- 2010 гг. социально-экономического преобразования России принято более 1600 законов и нормативно-правовых положений развития сферы услуг ЖКХ, но кризисные явления на предприятиях отрасли и в обществе только усилились. Причина – непоследовательность и бессистемность принятых законов и положений, а также отсутствие в них мотивации сторон к переходу от норм затратного подхода к нормам стоимостного подхода [27, С.74].

       Федеральный центр начал реформу, стимулируя переход субъектов ЖКХ на режим рыночных отношений нормами затратной экономики и командно-административного регулирования. Результат такой мотивации просматривается в трех редакциях (этапах) реформы и трех моделях сферы услуг ЖКХ. Существующие модели – это те модели управления сферой услуг ЖКХ, которые федеральный центр уже реализовал в трех редакциях и предлагает развивать согласно Жилищному кодексу РФ. Эффективность моделей развития сферы услуг ЖКХ зависит от финансово-имущественных деталей в цепочке с обратной связью «действие власти – состояние сферы услуг – реакция потребителя – действие власти» [32,С.15].

       Первая  редакция реформы предусматривала перевод отрасли на режим рыночных отношений в рамках Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» всего за 5 лет путем роста тарифов на услуги. В данном правовом акте акцент делался на то, что потребитель оплатит все. Предполагалось, что население будет платить по тарифам, покрывающим расходы, понесенные за реально полученные ЖКУ, тепло, электроэнергию, воду, газ; на «административные и коммерческие потери»; из-за неэффективных методов управления и прогнивших коммуникаций.

       Первая  редакция опиралась на модель управления жилищным фондом в рамках плановой (нерыночной) экономики. Эта модель представляла собой жесткую схему финансирования и управления по вертикали при самостоятельности муниципалитета в распределении финансов по горизонтали. В результате рынок услуг не сформировался, хотя доля их оплаты населением выросла в среднем с 2% в 1992 г. до 40% в 1995 г. Задолженность потребителей перед производителями услуг, равно как производителей перед поставщиками энергоресурсов, достигла огромных размеров. В 1995 году Центр продлил срок перехода ЖКХ к полной самоокупаемости до 2003 года [27, С.75].