Развитие системы знаний о государственном управлении

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (государственный земельный контроль);

Федеральное агентство по государственным  резервам (за наличием материальных ценностей государственного материального резерва, их движением и состоянием);

Федеральное агентство по энергетике (за распределением, доведением до получателей и целевым использованием средств государственной поддержки угольной промышленности).

Государственную регистрацию  проводят  МЭРТ (проектов и программ технической помощи); Минсельхоз (племенных животных и племенных стад); Минфин (условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг).

Управление государственным  имуществом осуществляет Минсельхоз, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная аэронавигационная служба.

Функции по нормативно-правовому  регулированию возложены не только на министерства, но и на многие службы и агентства: Федеральную службу  РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу безопасности, Федеральную службу охраны, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральную антимонопольную службу, Федеральную службу по финансовым рынкам, Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральную службу государственной статистики, Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ, Федеральное агентство по туризму и др.

Функцией по оказанию государственных услуг, наряду с федеральными агентствами, наделены Федеральная миграционная служба, Федеральная  служба по труду и занятости, Федеральная служба по гидрометеорологии и охране окружающей среды;  Федеральная аэронавигационная служба.

Таким образом, в положениях о федеральных органах  исполнительной власти предусмотрено  так много исключений из общего правила  разграничения функций между различными видами федеральных органов исполнительной власти, что можно поставить под сомнение само существование такого общего правила. В чем же дело? Что обусловило появление таких отступлений: недостатки модели разграничения функций, предложенной в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, или непоследовательная реализация этого указа?

Наверное, и то, и другое. По видимому, в ряде случаев  разграничить функции федеральных  органов исполнительной власти на практике оказалось затруднительно. Например, передача Минюстом функции по регистрации нормативных правовых актов была бы явно нецелесообразной, поскольку только Минюст располагал необходимыми материальными ресурсами, кадрами и опытом выполнения такой работы. К тому же, эта функция не соответствует основному направлению деятельности федеральных служб, входящих в систему этого министерства.

Думается, что  свою роль сыграл и субъективный фактор. Вряд ли руководители федеральных министерств  были готовы передавать службам и  агентствам, функции, ранее осуществляемые министерствами. В свою очередь, руководители служб и агентств стремились получить как можно больше значимых полномочий. Поэтому, получившаяся картина – во многом результат компромисса.

Опыт зарубежных стран показывает, что в процессе проведения административных реформ не только ставились и решались задачи разграничения функций стратегического и оперативного управления, но и осуществлялась деконцентрация и децентрализация государственного управления, а также  передача децентрализованным учреждениям или даже частным структурам широкого круга полномочий по оказанию публичных услуг.

В Российской Федерации, если и произошло перераспределение  функций, то оно не вышло за пределы  системы исполнительной власти. Задача формирования эффективных институтов саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством, только обозначена.

Тем не менее, при  всей непоследовательности реформирования отказ от попыток разграничения  функций федеральных органов  исполнительной власти был бы ошибочным. Идея разграничения стратегического и оперативного управления в сочетании с децентрализацией и деконцентрацией государственного управления апробирована в ходе административных реформ в зарубежных странах, реализуема на практике и дает позитивные результаты.

II. Вторая проблема связана с правовым положением государственных корпораций. В 2007 г.  в Российской Федерации  процесс создания таких корпораций заметно активизировался. Были приняты федеральные законы от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”»,  от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”.

По Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной  корпорацией признается не имеющая  членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации РФ, является собственностью государственной корпорации.  Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

Государственная корпорация использует имущество для  целей, определенных законом, предусматривающим  создание государственной корпорации. Она может осуществлять предпринимательскую  деятельность лишь постольку, поскольку  это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

В законе указано, что его положения применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Вместе с тем представляется, что государственная корпорация  может быть только некоммерческой организацией, иначе положения приведенного закона становятся бессмысленными.

Однако в федеральных  законах об отдельных государственных  корпорациях предусматривается  иной правовой статус. Так, в Федеральном  законе   от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ государственная корпорация «Росатом» названа уполномоченным органом управления использованием атомной энергии. Корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.

Государственная корпорация «Росатом» наделена важными  полномочиями и функциями в области государственного управления использованием атомной энергии. К примеру, Росатом:

 разрабатывает  предложения по формированию  государственной политики в области  использования атомной энергии,  представляет данные предложения  на рассмотрение Президента РФ и в Правительство РФ и обеспечивает их реализацию;

участвует в  обеспечении защиты прав и законных интересов граждан при использовании  атомной энергии,  безопасности и  охраны окружающей среды при использовании  атомной энергии;

 проводит во взаимодействии с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти мероприятия по ликвидации последствий аварий при использовании атомной энергии;

осуществляет  во взаимодействии с уполномоченными  федеральными органами исполнительной власти мероприятия по обеспечению безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;

разрабатывает предложения о местах размещения и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, о выводе указанных объектов из эксплуатации, а также о последующем хранении радиоактивных отходов;

организует во взаимодействии с уполномоченными  федеральными органами исполнительной власти обеспечение физической защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;

реализует полномочия государственного компетентного органа по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий  из них в порядке, установленном Правительством РФ;

осуществляет  взаимодействие с уполномоченным органом  Министерства обороны РФ по вопросам поддержания, развития и эксплуатации ядерного боезапаса, обеспечения его  ядерной безопасности, охраны и антитеррористической устойчивости, контроля за проведением ядерных испытаний за пределами РФ;

обеспечивает  контроль за обращением ядерных материалов в РФ;

ведет государственный  регистр ядерных материалов;

осуществляет  функции органа управления специальными перевозками заинтересованного федерального органа исполнительной власти, за исключением перевозок, осуществляемых Министерством обороны Российской Федерации;

проводит проверки (инспекции) учреждений корпорации, акционерных  обществ корпорации и их дочерних и зависимых обществ, а также подведомственных предприятий, связанные с реализацией полномочий по управлению атомной отраслью;

осуществляет  лицензирование деятельности организаций  по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при  проведении работ по использованию  атомной энергии в оборонных целях, за исключением деятельности организаций Министерства обороны Российской Федерации в этой области;

выдает свидетельства  на право ведения работ в области  использования атомной энергии  осуществляющим такую деятельность работникам учреждений корпорации, акционерных обществ корпорации и их дочерних обществ, а также подведомственных предприятий;

принимает в  соответствии с законодательством  РФ решение о признании организации  пригодной эксплуатировать ядерную  установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами.

Кроме того,  на Росатом возложены полномочия  по нормативно-правовому регулированию  в установленной сфере деятельности;  по обеспечению защиты сведений, составляющих государственную тайну, и иной информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;  по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии; по управлению государственным запасом специального сырья и делящихся материалов по обеспечению исполнения государственного оборонного заказа, а также полномочия в области гражданской обороны и защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях.

Приведенный перечень с очевидностью показывает, что на корпорацию возложены важные публично-правовые управленческие функции. «Росатом»  наделен полномочиями, по общему правилу, осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти, причем всеми видами таких органов сразу. При этом имущество корпорации является ее собственностью. Она  вправе осуществлять в установленном порядке приносящую доходы деятельность. Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации, а корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, если они не приняли на себя соответствующие обязательства. На корпорацию не распространяется действие Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

Учреждения, схожие по наименованию с российскими государственными корпорациями, действуют и в зарубежных странах. В российской научной литературе они называются децентрализованной администрацией или децентрализованными учреждениями².

Децентрализованные  учреждения впервые были образованы на рубеже ХIХ - ХХ в. в  странах прецедентного права. Их создание связывалось с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, публичными агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями, внеминистерскими учреждениями и т.д.