Развитие системы знаний о государственном управлении

Затем прошла организационная  реформа с решительным изменением структуры Правительства. Ранее  функции управления государственным  имуществом, оказания государственных  услуг, регулирование экономической деятельности, принятие политических решений, надзор и контроль - все находилось в одних руках. В результате доходило до курьезных ситуаций, что жалобы на действия чиновника порой рассматривал именно тот, на кого жаловались.

Таким образом, исключив дублирование и создав структуры, ответственные за четко очерченный фронт работ, стало возможным контролировать качество государственных услуг. Формулировать требования к услугам, исходя из интересов общества. Строго спрашивать за результат. Сделать так, чтобы выполнение каждой функции было обеспечено достаточными финансовыми и кадровыми ресурсами.

Был завершен процесс  разграничения полномочий между  федеральными и региональными органами исполнительной власти. Стало понятным, кто за какой объем работ отвечает. Почти наполовину было сокращено количество госучреждений. Огромные суммы, которые тратились на их содержание, остались в бюджете.

В 2005 году Правительством была принята Концепция административной реформы в Российской Федерации. На основании плана мероприятий, утвержденного Концепцией, в настоящий момент проводится работа по регламентации деятельности государственных органов исполнительной власти, созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и переводу государственных услуг в электронную форму.

Планомерная работа по наведению порядка продолжается. Ее результат - значительное улучшение  качества жизни россиян и рост эффективности работы госаппарата.

Приоритетные направления 
Административные регламенты

Органы государственной  власти оказывают гражданам и  юридическим лицам (организациям) большое  количество услуг. Получая паспорт  или автомобильные права, регистрируя имущество, добиваясь различных справок и лицензий, оформляя социальную поддержку, мы как раз соприкасаемся с государственными услугами.

Задача реформы - навести порядок в этой сфере, повысить качество государственных  услуг. Наверное, каждому известны проблемы, возникающие, когда гражданину что-то нужно от госучреждений. Бесконечные очереди, хождения по кабинетам, сбор множества справок, неоправданно долгие сроки рассмотрения дел. Гражданин теряет много времени, которое он мог бы использовать для созидательного труда. А организации несут бремя дополнительных затрат. Зачастую возникала неразбериха, когда непонятно, кто за что отвечает. Все это создавало почву для коррупции и бумажной волокиты. Сегодня налицо реальные изменения в лучшую сторону.

Те услуги и  функции, которые остаются в ведении государства, планируется оказывать на совершенно ином уровне. Раньше не велся учет услугам, а комфорт граждан никого особо не заботил. Сегодня - оказание услуг и качество сервиса является безусловным приоритетом деятельности госучреждений.

К концу 2010 года будет создан полный реестр государственных  услуг. К каждой услуге прилагается  детальный административный регламент, где четко до мелочей прописаны  все процедуры, определяются ответственные, устанавливаются жесткие сроки рассмотрения дел. Все регламенты - типовые. Это большие документы, в среднем по 100 - 150 страниц текста на одну услугу. Но они написаны понятным языком, не допускающим разночтений. На сегодняшний день уже разработано и принято (или находится в стадии принятия) свыше 500 административных регламентов!

Польза от регламентов  очевидна. Удивительно, раньше практически  любая услуга регулировалась десятками  законов, указов, инструкций. Теперь все  сведено в один документ. Регламент  содержит исчерпывающий перечень справок, которые гражданин должен предоставить для получения услуги. В нем есть все необходимые шаблоны заявлений. Все действия чиновников изложены в простых и ясных графических схемах.

Главное, регламенты защищают права гражданина! Во-первых, работа чиновников организована так, чтобы исключить любые формы бюрократического произвола и коррупции. Во-вторых, регламент устанавливает предписания к качеству сервиса. Реализация этих нормативов позволит полностью ликвидировать очереди в госучреждения. Устанавливаются требования к помещениям, чтобы посетители могли себя чувствовать максимально комфортно. В-третьих, дан исчерпывающий перечень оснований для отказа, механизмы обжалования, имеются инструкции чиновникам, как действовать в сложных ситуациях (например, когда у гражданина нет возможности предоставить те или иные необходимые документы).

Чтобы упростить  жизнь гражданам и чиновникам, планируется, где возможно, внедрять принцип «одного окна». Вместо множества  госучреждений в 2008 - 2010 году по всей России будут создаваться современные многофункциональные центры (МФЦ). В этих центрах гражданину и организациям будет предоставляться весь комплекс массовых общественно-значимых государственных и муниципальных услуг. То есть все можно будет оформлять в одном месте и по системе «одного окна». Будет расширяться возможность дистанционного оформления нужных документов через интернет.

На нашем портале  функционирует специализированный раздел «Административные регламенты» в котором опубликованы тексты всех утвержденных административных регламентов.

Многофункциональный центр

В скором времени  получить любую справку, жилищно-коммунальные субсидии, социальную помощь, зарегистрировать приобретение и продажу квартиры можно будет в одном месте – многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Под одной крышей предполагается собрать чиновников из разных ведомств, оказывающих государственные услуги.

Пока речь идет о пилотных, экспериментальных проектах. Но до 2010 года этот опыт планируется распространить на всю страну. Появление МФЦ существенно упростит процедуры и сократит сроки получения гражданами и юридическими лицами массовых государственных и муниципальных услуг. Организовано это будет по принципу "одного окна", чтобы свести к минимуму общение граждан с чиновниками.

Упростило оформление документов и работу чиновников создание общих компьютерных баз данных, с  которыми могут работать представители  нескольких ведомств одновременно. Для нахождения нужной информации уже не нужно рыться в картотеках и посылать бумажные письма-запросы. Поэтому большинство необходимых справок станет возможным оформлять сразу и на месте.

Количество "окон" в МФЦ должно быть не менее двадцати штук. В каждом из них предоставляется весь комплекс услуг, представленных в МФЦ. Для комфорта посетителей будет действовать система электронной очереди с возможностью предварительной записи. Просторные залы ожидания будут оборудованы специальными креслами, кондиционерами. В соответствии с европейской традицией большое внимание уделяется комфорту для инвалидов. Сами здания МФЦ будут находиться вблизи от остановок общественного транспорта и располагать парковкой для посетителей. Кстати, в год один МФЦ сможет обслуживать свыше 500 тысяч посетителей. 
На начальном этапе в МФЦ будут предоставляться до 100 государственных и муниципальных услуг. В их числе социальные выплаты и другие формы соцзащиты, регистрация собственности, операции с недвижимостью, определение гражданско-правового статуса (регистрация по месту пребывания и проживания, выдача удостоверяющих личность документов, услуги ЗАГСа). А также комплексные услуги для бизнеса, включая выдачу разрешений, лицензий и пр. Со временем количество услуг населению и организациям будет значительно увеличено. 
 
 

Административная  реформа в Российской Федерации: проблемы реализации¹ 

Одними из первых нормативных правовых актах, в которых  были очерчены контуры административной  реформы,  были Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах», а также постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы». Таким образом, эта реформа проводится в Российской Федерации уже на протяжении пяти лет. В ходе реализации реформы накопились определенные проблемы, которые требуют научного осмысления и анализа.

I. Первая из них – это проблема разграничения функций федеральных органов исполнительной власти.

До начала административной реформы в течение ряда лет  в РФ действовала система федеральных  органов исполнительной власти, установленная  Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов  исполнительной власти» и структура таких органов, утвержденная Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

Согласно этим указам в систему федеральных  органов исполнительной власти Российской Федерации входили министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также Управление делами Президента РФ. Таким образом, было предусмотрено шесть различных организационных форм федеральных органов исполнительной власти.

Министерство  РФ было федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную  политику и осуществляющим управление в установленной сфере деятельности, а также координирующим в случаях, установленных федеральными законами, указами президента и постановлениями правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавлял входящий в состав правительства министр РФ (федеральный министр).

Государственный комитет, федеральная комиссия осуществляли на коллегиальной основе межотраслевую  координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере  деятельности. Государственный комитет, федеральную комиссию возглавлял соответственно председатель государственного комитета, председатель федеральной комиссии.

Федеральная служба, российское агентство, федеральный  надзор осуществляли специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу возглавлял руководитель (директор) федеральной службы, российское агентство – генеральный директор российского агентства, федеральный надзор – начальник федерального надзора.

Многообразие  форм федеральных органов исполнительной власти не было достаточно обоснованным.  Министерства, как правило, осуществляли межотраслевую координацию, а также  выполняли контрольные и разрешительные функции. Государственные комитеты проводили государственную политику и осуществляли управление в конкретной сфере. Функции федеральных органов исполнительной власти пересекались и дублировались. Многие такие функции были попросту избыточными.

Фактически различия между видами федеральных органов исполнительной власти сводились к формальному моменту: министры входили в состав правительства, руководители остальных федеральных органов исполнительной власти – нет.

По сути дела всеми экспертами признавалась малая  эффективность и низкое качество системы централизованного управления. Это стало важнейшим фактором, обусловившим необходимость проведения преобразований. На начальном этапе административной реформы анализировались и классифицировались функции, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти. Всего было проанализировано 5634 функции, из них признаны избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. На базе проведенной работы были внесены изменения в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.

В основу преобразований были положены характерные для административных реформ, проводившихся во многих зарубежных странах, идеи разделения функций стратегического  и оперативного государственного управления. Было выделено четыре группы функций  – по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и  по оказанию государственных услуг.

При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов, обязательных для исполнения правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функции по контролю и надзору заключаются в осуществлении действий по контролю и надзору за исполнением установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдаче разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрации актов, документов, прав, объектов, а также издании индивидуальных правовых актов.

Функции по управлению государственным  имуществом состоят в осуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Функции по оказанию государственных услуг включают предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.