Развитие системы знаний о государственном управлении

Тема 4. Организационная  среда государственной  администрации.

Организационная среда менеджмента

Сущность организационной  среды менеджмента состоит в  обеспечении качественной подготовки и выполнения управленческих решений  с целью реализации принятой стратегии развития предприятия. Для этого необходимо установить состав требуемых ресурсов и исполнителей, распределить задания, скоординировать работу исполнителей во времени, наладить кооперацию участников, обеспечить контроль и взаимную информацию и пр. Выполнение перечисленных задач осуществляется путем создания организационной структуры предприятия, установления определенных взаимоотношений между ее элементами и регулирования порядка и условий их функционирования.

Организация составляет одну из важнейших функций современного менеджмента, осуществление которой — наиболее существенная часть деятельности руководителей всех уровней.

Организационная среда в менеджменте обеспечивает рациональное сочетание во времени  и в пространстве всех элементов  производственного процесса с целью наиболее эффективного выполнения принятых плановых решений. В этом отношении организация выступает средством исполнения плановых заданий и определяет условия, в которых они будут осуществляться. Последнее положение является очень важным, так как оно требует гибкой организации и динамичного изменения ее в зависимости от содержания и масштабов деятельности предприятия.

     ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА

     ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ 

     7.1 Сущностные черты организационной структуры государственного управления.

     7.2 Построение организационной структуры государственного управления.

     7.3. Орган, звено, подсистема субъекта государственного управления.

     7.4. Организация государственного органа. 

     7.1. СУЩНОСТНЫЕ ЧЕРТЫ  ОРГАНИЗАЦИОННОЙ  СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

     Субъектом государственного управления, как уже  отмечалось (1.2), выступает государство  в целом. Однако это не означает, что все его органы, предприятия, организации и учреждения непременно участвуют в формировании и реализации управляющих воздействий. Многогранность функций государства, разнообразие его связей с обществом определяют и разнонаправленность, и разнохарактерность деятельности различных государственных структур, их подразделений и персонала, разную меру и разные способы их действия в управленческих процессах.

     Организационная структура государственного управления — это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления. " ней концентрируются многие социальные и организационные качества государства. Отсюда выделение организационной структуры государственного управления из многообразных связей государства и общества и ее специальное понимание.

     В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган (или орган государства, что порой различают в юридической литературе), связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: целеполаганию, организации и регулированию.

     В научных работах можно обнаружить различные характеристики государственного органа: функциональные, раскрывающие его в качестве структуры, выполняющей определенные функции государства; социологические, рассматривающие его как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения возложенных на него государственных задач в соответствующей сфере государственной деятельности; юридические, указывающие на наделение определенной структуры (коллектива людей) необходимой компетенцией (совокупностью функций и полномочий) либо государственно-властными полномочиями; организационные, делающие акцент на принадлежности данной (выделенной, самостоятельной) структуры к государственному аппарату, на ее внутреннее построение — организацию элементов и их взаимосвязей. В этой теме речь идет главным образом об организационных свойствах государственного органа и их влиянии на организационную структуру государственного управления.

     Организация — это нечто большее, чем просто группа людей, отмечается исследователями из США. Это группа индивидов, объединенных организационными принципами, интересами, процедура-Ми, личностными ценностями, а также формами полномочий и ответственности⁷². Организацию можно охарактеризовать следующим образом:

     - это формальное явление, образованное путем выделения из какого-либо целого его определенной части для целях возложения на нее (часть) адекватных ей функций целого;

     - это взаимодействие элементов части как внутри, так и вне ее, в целях реализации возложенных на нее функций целого;

     - это устойчивое (во времени и пространстве) взаимодействие элементов, придающее части определенные контуры и укрепляющее ее силу посредством специализации и кооперации возможностей этих элементов. Главное в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Подсчитано, что если организация состоит из 4 элементов (руководитель плюс три подчиненных), то в ней возникают (в потенциале) 18 взаимосвязей, из 6 элементов (1 + 5) — 100, из 8 (1+7) — 490, из 10 (1+9) — 2376 и так по нарастающей — практически по принципу геометрической прогрессии⁷³. Разумеется, что не все связи «схватываются», не все значимы в равной мере, не все выполняют одну и ту же роль при реализации целей и функций организации, но именно все способны влиять на многообразие проявлений организации, что нельзя не учитывать при ее анализе и оценке.

     Таким образом, государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной власти, орган местного самоуправления) представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.

     Следует отличать государственный орган  от государственного предприятия, осуществляющего  экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни. В первом создаются и реализуются управленческие решения и Действия, в остальных — материальные, социальные и духовные продукты и услуги.

     В государстве, в котором осуществлено конституционное разделение власти по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную с ее сдержками и противовесами и по вертикали (принципы федерализма и самоуправления) — на федеральную, власть субъектов Федерации и местного самоуправления, — организационная структура государственного управления приобретает Своеобразную конфигурацию, вовлекающую на демократической основе в управленческие процессы разнообразные государственные органы и компоненты общественной системы. Ведь в условиях демократии организационная структура государственного управления призвана обеспечивать действительность того, что народ (все граждане страны) является носителем суверенитета и единственным источником власти (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

     Между тем, в политической практике постоянно  игнорируются конституционные положения. Забывается, что субъектом государственного управления является государство в целом, т.е. объединенный им народ, а в государстве создан единый, внутренне согласованный государственный аппарат, в котором каждый государственный орган связан с другими государственными органами, а также с повседневной жизнедеятельностью людей (особенно в управляющих объектах). Системность государственного управления (Т. 5) отражается и закрепляется главным образом в его организационной структуре, где нет отдельных, изолированных органов, а действует их совокупность, под влиянием которой и развиваются управляемые объекты.

     Основу  — «несущий стержень» организационной  структуры государственного управления — составляют органы исполнительной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения⁷⁴. Такое их положение объективно обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Можно иметь высокие и благородные замыслы, научно обоснованные программы, качественные и полные по объему законы, но если все это не будет претворяться ежедневно и по всем аспектам в жизнь, не будет переходить в организованную продуктивную деятельность людей, то оно останется благим пожеланием на бумаге или словах.

     Поэтому исполнительная власть должна иметь  разветвленную и «пронизывающую»  вертикаль, обеспечивающую прохождение дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, обязательной, начиная принятой на самой верхушке власти, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, доведение ее до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям (нормам). Вполне резонно в Конституции Российской Федерации в главе «Федеративное устройство» введено положение о том, что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (курсив мой. — ГЛ.) (ч. 2 ст. 77).

     Надо  отметить, что если в вопросах о вертикальной соподчиненности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации существуют «сходящиеся» точки зрения и даже определенные законоположения, то о соподчиненности первых и вторых с местным самоуправлением, в том числе с его исполнительными органами, высказаны различные мнения. Многие стремятся во что бы то ни стало отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти и тем самым «разломать» исполнительную вертикаль. Не вдаваясь в дискуссию, которая ведется уже более десяти лет, скажу лишь о том, что при рассмотрении данного вопроса стоило бы учитывать следующие моменты:

     а) местное самоуправление (в любых его формах) есть явление Демократии, форма народовластия (см. ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации) и его необходимо развивать в системе Демократии и с позиций обеспечения принадлежности власти 
народу;

     б) местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений);

     в) местное самоуправление относится к ряду управленческих явлений, призванных целенаправлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность;

     г) местное самоуправление является средством реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это — одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина.

     В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но только это подсистема, которая «снизу» связана с населением — носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» — с органами государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому сохраняется системность государства, системность общества и системность государственного управления.

     Разные подходы наблюдаются также в вопросе оценки организационных связей между представительными органами государственной власти и местного самоуправления и соответствующими — по горизонтали — исполнительными органами. В демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения организационного соподчинения между представительными органами: все ограничено правовыми отношениями, при которых нижестоящий орган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего. Разделена законодательная и исполнительная власть, из которых каждая имеет свои механизмы формирования и деятельности. Из всего этого выстраивают умозаключения о том, что представительные органы государственной власти и местного самоуправления якобы совсем не участвуют в государственном управлении и даже не влияют на органы исполнительной власти.