Развитие системы знаний о государственном управлении

Децентрализованные  учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. Вместе с тем в  их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Эти учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа и, напротив, организационно обособлены  от них.

Децентрализованные  учреждения представляют собой автономные структуры публичной администрации. При этом они выполняют только те функции, которые указаны в  акте об их создании. Децентрализованные учреждения административно и финансово автономны. Вместе с тем эти  учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и главе государства.

В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают  методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. Децентрализованные учреждения лучше приспособлены к работе в условиях рынка, и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.

Централизованную  администрацию, представленную правительством, министерствами и ведомствами, и  децентрализованные учреждения связывают  отношения сотрудничества и перераспределения  ролей в единой системе управления.

Таким образом, в зарубежных странах децентрализованные учреждения создавались, в первую очередь, для оказания публичных услуг.  При этом стратегическое управление, как правило, оставалось прерогативой правительства и министерств. Это  распространенная, подтвердившая свою состоятельность практика.

В связи с  этим передача в РФ государственным  корпорациям  функций по  проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, государственному надзору и контролю представляется преждевременной. Из федеральных законов об отдельных государственных корпорациях должно быть понятно, как строятся отношения корпорации с правительством и министерствами. В том или ином виде должен быть установлен контроль за государственными корпорациями. Наконец, требуется устранение несогласованности между федеральными законами об отдельных корпорациях и Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

III. Третья проблема, на которой хотелось бы остановиться, – проблема совершенствования управленческих процедур. К числу задач, решаемых в ходе процедурной административной реформы, можно отнести:

 внедрение  в органах исполнительной власти  методов и процедур управления  по результатам; 

разработку стандартов государственных услуг, предоставляемых  органами исполнительной власти;

регламентацию процедур деятельности органов исполнительной власти;

 повышение  эффективности взаимодействия органов  исполнительной власти и гражданского  общества;

модернизацию  информационного обеспечения органов  исполнительной власти.

Управление  по результатам предполагает разработку ключевых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти; использование технологий и процедур, обеспечивающих привязку управленческих целей к конкретным исполнителям; выработку показателей, позволяющих оценить степень достижения поставленных целей и результаты работы исполнителей по их реализации; разработку системы учета, позволяющей определить эффективность деятельности государственных органов, а также персональную ответственность должностных лиц и государственных служащих за решение поставленных задач.

В качестве примера  реализации намеченных задач можно  назвать Указ Президента РФ  от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности  деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым был утвержден перечень таких показателей, ряд приказов федеральных органов исполнительной власти о планах мероприятий по повышению результативности бюджетных расходов и качества контроля за соблюдением бюджетного законодательства и др.

Разработка  стандартов государственных  услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включает  подготовку правовой  базы для внедрения стандартов государственных услуг, создание и ведение реестров услуг, отработку дистационного предоставления таких услуг, создание обратной связи с потребителями государственных услуг.

В ходе реализации этой задачи правительство РФ приняло  постановление от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». В ряде федеральных органов исполнительной власти  такие регламенты  утверждены (например, приказ Минздравсоцразвития от 13 июня 2007 г. № 415 «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации», приказ Минюста от 16 июля 2007 г. № 149 «Об утверждении административного регламента исполнения федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности» и др.).

В целях формализации процедур деятельности органов исполнительной власти было разработано и внедрено значительное число регламентов. Эта работа началась с принятия постановлений правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (действуют с изменениями и дополнениями).

Кроме административных регламентов оказания государственной  услуги, примеры которых были приведены  ранее, можно выделить несколько  иных видов регламентов:

регламент федерального органа исполнительной власти (например, приказы Росприроднадзора от 29 июня 2007 г. № 191 «Об утверждении регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования»,  приказ Ространснадзора от 6 июня 2007 г. № ГК-376ФС «Об утверждении регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта» и др.);

административный  регламент исполнения государственной  функции (приказ Минюста от 16 июля 2007 г. № 149 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности»; приказ Минэкономразвития от 23 апреля 2007 г. № 132 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами по исполнению государственной функции «Ведение реестра резидентов особой экономической зоны»  и др.);

регламент взаимодействия федеральных  органов исполнительной власти (приказ Роструда № 40, ФМС № 66 от 3 апреля 2007 г. «Об утверждении регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации и др.);

регламент осуществления отдельных  управленческих задач (приказ ФМС от 16 января 2007 г. № 10 «Об утверждении регламента проведения проверочных мероприятий по соблюдению положений миграционного законодательства Российской Федерации территориальными органами Федеральной миграционной службы»; распоряжение ФТС от 28 июля 2006 г. № 257-р «Об утверждении регламента действий должностных лиц таможенных органов при обнаружении фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через таможенную границу Российской Федерации»);

должностные регламенты государственных служащих  (постановление Правительства РФ от 13 августа 2005 г. № 514 «Об особенностях статуса и типовом должностном регламенте статс-секретарей-заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и др.).  Кроме типовых регламентов вводятся также индивидуальные должностные регламенты, в которых устанавливаются обязанности, полномочия и меры ответственности государственных служащих (ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе  Российской Федерации»).

К актам, регламентирующим процедуры деятельности органов  исполнительной власти, следует отнести  и нормативные правовые акты, устанавливающие  служебный распорядок того или иного  федерального органа исполнительной власти (приказ Минздравсоцразвития от 19 июля 2007 г. № 480 «О служебном распорядке Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации», приказ ГУСП от 25 июня 2007 г. № 18 «Об утверждении служебного распорядка Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации и др.).

Для решения  задачи повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества большое значение имеет прозрачность деятельности органов исполнительной власти. Определенные шаги сделаны и в решении этой задачи. Так, в ряде федеральных органов исполнительной власти приняты нормативные правовые акты о порядке личного приема граждан (приказ Минкультуры от 13 августа 2007 г. № 1252 «О мерах по совершенствованию организации личного приема граждан в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации», приказ Роспрома от 6 июня 2007 г. № 231 «Об организации личного приема граждан Российской Федерации в Федеральном агентстве по промышленности» и др.), утверждены инструкции по работе с обращениями граждан (приказ Росгидрамета от 15 июня 2007 г. № 186 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», приказ МИД РФ  от 5 июня 2007 г. № 8190  «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в центральном аппарате Министерства иностранных дел Российской Федерации»). 

Кроме того, приняты  отдельные нормативные правовые акты по вопросу об обеспечении доступа  к информации о деятельности того или иного государственного органа (приказ Казначейства РФ от 6 марта 2007 г. № 2н «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов», приказ Минфина РФ от 7 ноября 2005 г. № 133н «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Министерства финансов Российской Федерации»).

Что касается организационных  действий, то можно отметить шаги, связанные  с  реализацией программы «электронное правительство». Так, в органах исполнительной власти созданы официальные сайты, на которых граждане могут ознакомиться с официальной информацией о данном органе.

Задача модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти предполагает создание системы мониторинга процессов управления по результатам, качества предоставления услуг показателей деятельности субъектов бюджетного финансирования; формирование показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и др.

К плане реализации  данной задачи Правительством Российской Федерации принято распоряжение от 24 апреля 2007 г. № 516-р, которым одобрена «Концепция создания автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами». В органах исполнительной власти вводится электронный документооборот, позволяющий экономить время и управленческий труд. Вместе с тем отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий недостаточен для кардинального повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Обращаясь к  опыту зарубежных стран, проводящих административные реформы, следует  отметить, что правовому регулированию административных процедур в зарубежных государствах уделяется гораздо больше внимания, чем у нас. Во многих странах административным процедурам посвящены специальные законы. Причем, как правило, это акты прямого действия, детально регулирующие взаимоотношения гражданина с государственным аппаратом. Первый такой закон появился в США (1946 г.). В 1960-х годах один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странах Восточной Европы и странах, образованных в результате преобразований на территории бывшего СССР (Казахстан, Украина и др.).

Во многих зарубежных странах наряду с законами об административных процедурах действуют законы об административном судопроизводстве или особые главы ГПК, регулирующие производство по делам, вытекающим из публично-правовых отношений (ФРГ, Венгрия, Польша, Словакия, Чехия). Принятие этих законов свидетельствует о том, что в странах, проводящих административные реформы, большое внимание уделяется защите гражданина от действий (бездействия) государственных органов.

В Российской Федерации  административные регламенты  и  иные нормативные правовые акты процедурного содержания имеют значимость для  отладки системы исполнительной власти. Это скорее технологические документы. Что касается процедур взаимоотношений граждан с исполнительной властью, то здесь успехи гораздо скромнее. В РФ нет федерального закона об административных процедурах. Вряд ли полноценной заменой такого закона можно считать Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В РФ нет также административно-процессуального кодекса; рассмотрение споров, вытекающие из публичных правоотношений, рассредоточено между судами общей юрисдикции и арбитражными судами; создание административных судов затягивается. Все эти вопросы еще ждут своего решения.