Развитие системы знаний о государственном управлении

При поступлении  на государственную службу действует принцип равного доступа к ней. На государственную службу могут быть приняты граждане данного государства, достигшие определенного возраста (в России — 18 лет), обладающие профессиональным образованием, владеющие государственным языком (в России — русским, в других странах их может быть несколько, например, два — в Финляндии, четыре — в Швейцарии). Не могут быть приняты на государственную службу лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными, если они лишены судом права занимать государственную должность. Препятствует принятию на государственную службу наличие определенного заболевания (это должно быть подтверждено заключением медццинского учреждения), близкое родство или свойство с другими непосредственно подчиненными государственными служащими, иностранное гражданство, отказ от прохожде

 См.: Исполнительная  власть в Российской Федерации.  Проблемы развития. М„ 1998. С. 398-399.

ния процедуры  допуска к государственной тайне (если работа связана с этим), отказ  от представления сведений о доходах и имуществе.

После представления  требуемых документов издается приказ о назначении лица на государственную  должность. Приказу может предшествовать: представление лица категории «А»  для занятия должности по категории  «Б»; конкурс для вновь поступающих (высших государственных служащих), при этом возможен испытательный срок (три—шесть месяцев); аттестация (для лица, уже занимающего должность), проводимая комиссией, которая принимает рекомендацию; проведение квалификационных экзаменов, связанных с сохранением (при переходе на иную должность) или присвоением разряда.

Различаются общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих, независимо от должности, а также права и обязанности, связанные с конкретной должностью. Общие права и обязанности в России распространяются на лиц, занимающих должности категорий «Б» и «В». Одни из числа этих прав и обязанностей имеют «внутренний» характер, регламентируются в данном органе или внутри службы (например, право государственного служащего на ознакомление со всеми материалами своего личного дела или на продвижение по службе), другие связаны с «внешними» отношениями (например, посещение в установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности). К общим обязанностям относятся: поддержка конституционного строя, защита прав и законных интересов граждан, своевременное рассмотрение обращений граждан, общественных объединений, предприятий, организаций и принятие по ним решений, обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать сведения, затрагивающие частную жизнь граждан, и др.

Поступающий на государственную службу добровольно  принимает на себя установленные  законом запреты и ограничения. Они призваны обеспечивать моральный облик государственного служащего, его политическую беспристрастность при исполнении служебных обязанностей, независимость, препятствовать злоупотреблениям, коррупции. Ряд запретов связан с социально-экономической сферой. Государственному служащему запрещается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой. Он не вправе получать гонорары за выступления, интервью, публикации, если это делается при исполнении государственной службы, заниматься предпринимательской деятельностью (в том числе через доверенных лиц и для получения прибыли без привлечения наемного труда), состоять членом управления коммерческой организации

любой формы  собственности и организационно-правовой формы (например, кооператива). Он может состоять в таком управляющем органе, только если это ему поручено по службе (например, государственные служащие входят в органы управления «Газпрома», Волжского автомобильного завода, КамАЗа и других крупнейших предприятий). Государственному служащему запрещено участвовать в забастовках.

Ряд запретов имеют  целью пресечение коррупции. Государственный  служащий не вправе быть поверенным или  представителем по делам третьих  лиц в своем государственном  органе или в том, который ему  непосредственно подчинен. Он обязан представлять данные о принадлежащей ему доле в уставном капитале коммерческих предприятий. Ему запрещено получать вознаграждение (взятки, подарки, услуги, организацию отдыха, оплату развлечений и др.) от физических или юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию, выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц. При поступлении на государственную службу, а затем ежегодно государственный служащий представляет сведения о доходах и имуществе.

Существуют и  политические ограничения. Государственный служащий должен быть политически нейтральным. Он не может состоять в политических партиях, использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций, не может их пропагандировать, заявлять о том или ином отношении к ним. Однако политические ограничения не относятся, как правило, к должностным лицам категории «А». Поэтому некоторые министры — руководители партий в России. Некоторые ограничения и требования имеют преимущественно моральный характер. Своим поведением служащий не должен ронять собственное достоинство, порочить государственную службу, ибо это отражается и на отношении граждан к государству. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового, информационного обеспечения (например, автомашину для поездок членов семьи, служебный телефон для звонков личного характера). Без разрешения Президента РФ, возглавляющего государственную службу, служащий не может принимать награды, почетные звания от иностранных государств и международных организаций.,

Для обеспечения  эффективной работы в сфере государственного управления государственному служащему предоставляются государственные гарантии: соответствующие условия работы, денежное содержание, медицинское обслуживание работника и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, систематическое повышение квалификации (с сохранением денежного содержания в период обучения), повышенное пенсионное обеспечение, особые условия государственного социального страхования, защита работника и членов его семьи от насилия, угроз. Государственному служащему часто предоставляется жилая площадь, транспорт (или компенсируются расходы на транспорт).

За успешное и добросовестное исполнение своих  обязанностей, за выполнение заданий  особой важности, сложности, срочности  государственные служащие получают поощрения: объявление благодарности, премии, награждение ценным подарком, почетной грамотой, занесение на доску почета, в книгу почета. За особые заслуги государственные служащие награждаются орденами, медалями, им присваиваются почетные звания. Возможно досрочное присвоение классного чина, повышение в должности.

За неисполнение и недобросовестное исполнение служебных  обязанностей, за поведение, которое  порочит государственную службу, за правонарушения (проступки, преступления), причинение вреда своей незаконной деятельностью государственный служащий несет ответственность. За нарушения правил государственной службы (должностные проступки), не преследуемые в уголовном порядке, предусмотрена дисциплинарная ответственность (замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в воинском или специальном звании, увольнение). Допустивший должностной проступок государственный служащий может быть временно (на срок не более одного месяца) до определения меры взыскания отстранен от выполнения служебных обязанностей с сохранением денежного содержания. За это время должно быть проведено служебное расследование. Если дело будет передано в суд, он может лишить лицо права на определенное время занимать государственную должность. Материальная ответственность государственных служащих заключается в возмещении вреда, исправлении причиненного ущерба в соответствии с гражданским кодексом, административная — в соответствии с кодексом об административных правонарушениях и другими актами, уголовная — за совершение преступлений.

Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего. Увольнение возможно по инициативе как самого работника, так и руководителя государственного органа (последнее — при достижении служащим предельного возраста, установленного законом, при прекращении гражданства РФ, в случае несоблюдения им запретов и ограничений, установленных для государственных служащих, разглашения государственной тайны и др.). 

АНАЛИЗ  МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ 

Анализ зарубежной практики дает возможность определить какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы на российскую почву, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Начало последней "волны" реформирования государственной  службы за рубежом приходится на 90-е  годы ХХ века. Реформа государственной  службы стала приоритетом для  многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков практически во всех государствах, реформы государственной службы направлены на решение следующих задач¹⁰:

1. Поиск баланса  между ролью политических назначений  в системе гражданской службы  и профессиональной внепартийной бюрократией.

2. Достижение  баланса между динамизмом государственной  службы и ее стабильностью.

3. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности  и интересы граждан и общества.

4. "Менеджеризация" государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.

5. Расширение  сферы проведения конкурсных  экзаменов – как при занятии  должности, так и при продвижении  по службе.

6. Сокращение  численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США)¹¹.

Несмотря на очевидные успехи реформ государственной  службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них – Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Результаты реформы службы в Великобритании большинство экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло разрушение целостной системы государственной службы, были подорваны престиж и привлекательность государственной службы.¹² Ряд экспертов¹³ справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приведет к консервации существующих в стране недостатков под "прикрытием" проведенных реформ.

В настоящее  время в научных кругах и среди  юристов-практиков преобладают две  точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент¹⁴). Другие - являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной  гражданской службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве; децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве¹⁵.

Приведем характеристики основных моделей государственной службы, основанные на данных современных исследователей¹⁶: