Развитие системы знаний о государственном управлении

1. "Закрытая" модель государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная  гражданская служба в большинстве  стран континентальной  Европы. Она характеризуется  наличием следующих  признаков:

1) Субординационная  организация системы государственной  службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2) "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3) Высокий правовой  и социальный статус государственного  служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4) Сложная процедура  увольнения государственного гражданского  служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.

1.1. Французская  модель государственной гражданской  службы. Формируется в период  французской революции при Наполеоне  I. Провозглашается открытость государственной  службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная  гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году¹⁷. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию  управления страной, повышение эффективности  и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и  обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к  основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся  во Франции, присущи следующие черты:

1) Высокий уровень  централизации, характеризующийся  жестким контролем из центра  за деятельностью государственных  служащих в провинциях;

2) Конкурсная  система отбора кадров для  государственной гражданской службы

3) Элитарность  государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

1.2. Современная  модель государственной гражданской  службы Германии. Одной из важнейших  особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного "патронажа").

Основополагающие  нормативные правовые акты в сфере государственной службы были приняты в 1957–1985 годах¹⁸. К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года.

Характерные черты  современной модели германской государственной  гражданской службы:

1) Высокая роль  политических назначений в системе  государственной гражданской службы.

2) Разграничение  компетенции в системе организация  государственной гражданской службы по уровням управления.

3) Многоступенчатая  система отбора кадров для  государственной службы из выпускников  высших учебных заведений с  наилучшей успеваемостью. 

4) Высокий социальный  статус государственного гражданского  служащего, существование института почетного чиновника.

5) Полноценная  система гарантий правовой и  социальной защищенности служащего,  принцип "пожизненного назначения"¹⁹.

2. "Открытая" модель государственной  гражданской службы.

Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) Отсутствие  четко организованной системы  нормативного правового регулирования  служебных отношений.

2) Открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу.

3) Зависимость  оплаты труда и должностного  роста от результатов работы  государственного гражданского  служащего.

4) Упрощенная  процедура увольнения.

2.1. Приведем  характеристики разновидности "открытой" модели гражданской службы - относительно децентрализованной модели государственной службы действующей в Великобритании. Масштабная реформа государственной службы²⁰ началась с программного доклада Норткота – Тревельяна британскому парламенту в 1854 году. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих – администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).

Программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик  Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру  государственной службы и господству не узких профессионалов, как в  континентальной модели, а "дженералистов" – служащих с общим гуманитарным образованием.

С 1979 года премьер-министр  М. Тэтчер начала административную реформу²¹ с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа "Следующие шаги", в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения  была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то, что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и "скопирована" в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно²².

2.2. В Соединенных  Штатах Америки в 60-х годах  XIX века на федеральном уровне  практически отсутствовала профессиональная  бюрократия в европейском понимании.  Большое распространение получила введенная в 1829 году президентом Э. Джексоном "victor's spoils system"²³, согласно которой должности получали представители победившей партии. Большую популярность в конце XIX – начале XX века получила точка зрения о необходимости введения в США "рациональной" модели государственной службы европейского образца. В 1883 году в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по "victor's spoils system". Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960–1970-х годах  в США вновь доминирующей стала  тенденция "политизации" государственной службы.

В 1978–1979 гг. была проведена реформа государственной  службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов "merit system" ("системы заслуг"), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 году она охватывала 7560 человек). В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ²⁴.

Характерные черты  модели государственной гражданской  службы в США:

1) Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.

2) Наличие "системы  заслуг"; зависимость оплаты труда  и продвижения по службе от  результатов работы государственного  гражданского служащего. 

3) Упрощенные  процедуры увольнения государственных гражданских служащих.

4) Высокая децентрализация  системы государственной службы, что связано с наличием и  федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов  федерации (законы субъектов федерации  о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации).

5) Дифференциация  в системе  государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие – высшие политические назначенцы, гражданские служащие – профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% госслужащих.

В 1993–1999 годах  в США была проведена очередная  реформа государственной службы, которой руководили не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена "общенациональная проверка результатов деятельности", на основе которой в 1993 году был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатами реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17% ²⁵.

Учитывая исторические корни русской государственной  службы, а также традиционную близость правовых систем России, Германии, Франции  есть основания полагать, что для  нашей страны наиболее оптимален  вариант системы государственной службы континентального образца²⁶ (стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) и отдельные элементы англосаксонской модели (открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такой вариант позволил бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы.