Развитие системы знаний о государственном управлении

Региональное  государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка) целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых (Испания) автономных образований. Все они являются политическими автономиями (правда, в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). По сравнению со сложным унитарным государством с политической автономией в региональном государстве структура государственного аппарата усложняется. Органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц.

Наиболее сложным является государственный аппарат в федеративном государстве. По существу, он имеет двойственный характер. Поскольку в федерации есть федеральная государственная власть и подчиненная ей государственная власть каждого из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государственные аппараты субъектов. Первый представлен общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными и иногда — своей системой судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты Федерации учреждают свои конституционные (уставные) суды и мировые суды (мировых судей).

В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления (одновременно передаются и материальные средства, необходимые для выполнения таких функций). Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституцией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряжения приобретают государственное значение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельными функциями государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда — объединения промышленников и торговцев (торгово-промышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам).

Элементы государственного аппарата. Ключевыми понятиями в  системе государственного аппарата являются рассмотренные выше ветви власти, а более дробными — понятия государственной организации, государственного органа, государственного служащего (внутри последнего выделяется понятие должностного лица). По существу это различные элементы государственного аппарата, его звенья. Следует учесть, что наряду с государственными органами и организация ми существует много негосударственных организаций, органов, служащих (например, в общественных организациях, фирмах). Они не входят в состав государственного аппарата.

Государственная организация — обобщающее понятие. Сюда относятся государственные учреждения и предприятия. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в их назначении, роли в обществе, содержании основной деятельности. Предприятия занимаются прежде всего производственной деятельностью, учреждения - управлением, социальным обслуживанием населения. На государственных предприятиях существует администрация (ее органы), но ее функции сводятся к решению вопросов внутреннего управления и он не выступает вовне как управленческий орган. Существуют разные виды предприятий по характеру своей деятельности (производственные, торговые и др.), по подчиненности и структуре (государственные муниципальные, акционированные, унитарные и т.д.).

Учреждение (например, научно-исследовательский институт, государственная библиотека, государственное высшее учебное заведение, служба занятости — по трудоустройству) зачастую распространяет свою деятельность вовне, на лиц, другие учреждения, непосредственно не подчиненные ему, но, в отличие от государственного органа, он занято преимущественно обслуживанием и не обладает государственно-властными полномочиями, правом принимать правовые нормативные акты. Имеются учреждения, ведущие подготовительную работ для принятия органами государства властных решений. К государственным учреждениям относят также вспомогательный, обслуживающий, внутренний аппарат государственных органов (например, управление делами, канцелярия).

Государственный орган — это самостоятельная структурная единица государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для частичной реализации (в соответствии с его профилем работы) функций определенной ветви государственной власти. Наиболее общие признаки органа государства; выполнение публичных функций, включающих регулятивные, координационные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли или регионе; учреждение и определение правового статуса данного органа вышестоящим государственным органом; право принимать управленческие решения в пределах конституции и закона; сложная внутренняя структура, аппарат органа часто состоит из подразделений (других органов) и всегда из государственных служащих в соответствии со штатным расписанием данного органа; финансирование из государственного бюджета; соподчиненность и отчетность перед органом государственной власти, учредившим данный орган. В России, в том числе в субъектах Федерации, и в зарубежных странах существуют разные виды государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Государственная служба. Государственная служба нередко понимается в широком смысле слова: сюда относят службу в любых учреждениях, оплачиваемых из средств (бюджета) государства. С позиций такого подхода государственным служащим является главный врач государственной больницы, директор государственного музея, профессор государственного университета и т.д. Они оплачиваются из средств государственного бюджета. Число таких служащих (без учета военнослужащих) в Германии составляет 7,3% населения, во Франции — 7,6%. В более узкой трактовке — это профессиональная деятельность лиц, имеющих соответствующие ранги, чины, звания только в государственных органах. За рубежом такая деятельность обычно называется классифицированной (гражданской, публичной) государственной службой. В России — это федеральная государственная служба (более 500 тыс. человек, 90% которых работают на местах: в территориальных органах министерств и ведомств, в судах, прокуратуре). В федеративных государствах может существовать также государственная служба субъектов федерации, оплачиваемая из их бюджетов. Всегда существует муниципальная служба, содержащаяся за счет муниципального бюджета. Муниципальные служащие не относятся к государственной службе. Различаются также военные и гражданские государственные служащие.

Государственный служащий — лицо, находящееся на государственной службе и профессионально занимающееся деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов. Он работает в органе государства. Это особый вид общественно полезной деятельности, которая отличается от труда рабочих, крестьян, негосударственных служащих своим государственным, публичным характером. Она регулируется в значительной мере не трудовым, а административным правом.

Важнейшее значение в институте государственной службы имеет государственная должность. Это элементная штатная единица (в штатном расписании) с определенным кругом прав и обязанностей по выполнению функции данного государственного органа с установленным государством денежным содержанием и ответственностью за выполнение обязанностей по государственной службе. Должностное лицо осуществляет полномочия как представитель государственной власти. В законах и иных актах дается исчерпывающий перечень должностных лиц. Прежде всего, это руководители и их заместители Властные полномочия должностных лиц при осуществлении служебной компетенции распространяются на граждан и юридических лиц не подчиненных им по службе (работники прокуратуры, милиции, таможни и т.д.). Они имеют также право на совершение юридически значимых действий и, в частности, административных актов (например, вправе издавать распоряжения за своей подписью).

Лица, находящиеся  на высших государственных должностях (президент, премьер-министр, председатели палат парламента, министры и др.), могут быть выделены в особую категорию. Они занимают свою должность не в результате назначения, а путем выборов или иным способом и обычно к собственно государственной службе не относятся. Поэтому нередко различают политические (высшие должностные лица) и административные должности.

Замещение должности  на классифицированной государственной  службе происходит путем назначения по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица (это всегда относится к высшим должностям), аттестации лиц, уже занимающих должность (в федеральной государственной службе России аттестация проходит один раз в два года), конкурса (для вакантных должностей). Если проводится конкурс, то в зарубежных странах обычно создаются две комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для определения победителя (обязательна рекомендация для назначения на должность). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать экзамен (иногда даже письменный), для некоторых групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.

Чиновники, т.е. лица, относящиеся к классифицированной государственной службе, обладают привилегией несменяемости: они остаются на службе при смене партий у власти, создании нового правительства и замене министров. Однако некоторые высокопоставленные чиновники заменяются, особенно если это личные сотрудники президента, премьер-министра, министров или если такие должности имеют политический характер. В этом случае, по американской терминологии, при назначении на должность действует не «система заслуг» (конкурс), а «система добычи». Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют многих должностных лиц (в том числе губернаторов в субъектах федерации или в областях, если эти губернаторы не избираются, а назначаются центром), но заместители министров обычно остаются на своих постах, продолжая рутинную работу.

У чиновников существуют особые права, некоторые привилегии и дополнительные обязанности. Важнейшее среди их прав — дискреционные полномочия, о которых говорилось. К числу привилегий чиновников относятся упомянутое право несменяемости (чиновник выходит в отставку по достижении пенсионного возраста и не может быть заменен по политическим мотивам), повышенное материальное обеспечение со стороны государства. В ряде стран чиновникам назначаются повышенные пенсии, им предоставляется жилье, медицинское обслуживание, транспорт, но в некоторых европейских странах материальные привилегии чиновников невелики.

Вместе с тем  чиновники имеют дополнительные обязанности. Действует принцип лояльности (верности) государству. Он нередко распространяется не только на чиновников, но и некоторых других государственных и муниципальных служащих (например, на преподавателей в Германии). Чиновники должны защищать интересы государства и не могут отдавать предпочтений каким-либо партиям, общественным объединениям, группам населения. Они не могут быть членами политических партий, посещать их собрания, участвовать в митингах и демонстрациях. Часто им запрещается приобретать или арендовать государственное имущество. Для них обязательны распоряжения вышестоящих органов государства и вышестоящих чиновников (в пределах их полномочий). Некоторые государственные служащие (например, военнослужащие) в отдельных странах не имеют избирательных прав, многим категориям государственных служащих запрещено участвовать в забастовках (поступая на работу, они подписывают соответствующий документ).

Государственная служба в России. В России действует Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Как и в большинстве стран мира, к государственным служащим относятся только лица, занимающие государственные должности в государственных органах. Служащие государственных вузов, музеев, библиотек, медицинских учреждений и т.д. не считаются государственными служащими. Государственные должности в России разделены на три категории («А», «Б» и «В»). К категории «А» относятся должности, связанные с непосредственным исполнением властных полномочий (например, Президент РФ, министры, депутаты, судьи, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации). Государственные служащие категории «Б» (например, заместители министров, начальники департаментов) призваны обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Их должности учреждаются в порядке, установленном законами. К категории «В» относятся должности, которые учреждаются самими государственными органами. Должности категории «А» не относятся к государственной службе, хотя эти положения закона вызывают критические замечания в научных публикациях¹. Субъекты РФ в своей государственной службе вправе самостоятельно регулировать многие вопросы службы с учетом местных условий и обычаев, в частности, определять порядок подбора лиц для замещения должностей по категории «Б» и «В», порядок конкурса и аттестации, могут устанавливать денежное содержание и т.д.

Имеется реестр государственной службы РФ, куда включены должности категорий «Б» и «В». Эти должности разделены на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Им присваиваются квалификационные разряды (звание, класс, чин, ранг): действительный государственный советник 1, 2, 3-го класса (лица, занимающие высшие государственные должности по 5-й группе), советник РФ 1, 2, 3-го класса (3-я группа), референт государственной службы (1-я группа) и др. Существуют классификационные требования к различным должностям. Лица, занимающие их, должны иметь соответствующее профессиональное образование, определенный стаж и опыт работы, знать Конституцию РФ и основы права (в субъектах Федерации — их конституции и уставы, важнейшие правовые акты).