Оглавление

     ВВЕДЕНИЕ

    В теории менеджмента выделяется такая  категория как «управленческое  решение». При этом принятие управленческого  решения является одной из обязательных стадий процесса управления.

    Управленческие  решения могут быть различного уровня, иметь различный вид и форму. Принимаются решения и при осуществлении государственного и муниципального управления. Решения в данной сфере также имеют различную форму, уровень и силу. Отличительной чертой управленческих решений на уровне государственного и муниципального управления является их документальное оформление, издание в процессе управления правовых актов.

    Одной из важных форм управленческого решения в сфере государственного управления является закон.

    В соответствии с положениями Конституции  Российской Федерации¹ возможно принятие федеральных конституционных и федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодательный процесс осуществляется как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

    Конституция Российской Федерации предусматривает  три формы участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе:

    1) при разработке проектов федеральных законов – проявлять законодательную инициативу (статья 104), при их прохождении на всех стадиях – инициировать коррекцию законопроектов в нужную сторону и т.д.;

    2) в сфере совместной компетенции  – еще более активно работать  по федеральному законопроектированию, осуществлять собственное правовое регулирование в рамках, установленных Конституцией Российской Федерации;

    3) в сфере собственной компетенции  – максимально полно реализовать  свои возможности для удовлетворения  собственных потребностей в законодательном регулировании тех или иных сфер отношений.

    В настоящее время, и это отмечается в научной литературе², в основной массе субъектов Российской Федерации реализуются, и то не в полной мере, лишь полномочия, указанные в третьем пункте. Второй вариант реализуется почти повсеместно посредством лишь дачи замечаний и предложений на разработанные в федеральном центре законопроекты, и судьба этих замечаний и предложений их авторам с тех пор становится практически неизвестной; если же какие из них и учитываются, то только в грамматическом и синтаксическом плане, но не содержательном, а тем более – концептуальном. Первый вариант реализуется лишь эпизодически, поэтому говорить о нем практически не имеет смысла.

    Россия  – федеративное государство, для  которого чрезвычайно актуальна проблема единства правовой системы. Бурное развитие регионального законотворчества имеет свои положительные и отрицательные стороны. Положительная сторона заключается в том, что происходит «диверсификация» власти, уровень принятия решений приближается к людям, которые реально решают эти проблемы. Отрицательной стороной является то, что при этом разрушается единство правовой системы государства, в ней появляется масса противоречащих друг другу положений. В этой связи особый практический интерес вызывают две последние формы участия субъекта Российской Федерации в законодательном процессе. Благодаря им, на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется собственное законодательное регулирование общественных отношений.

    В последнее время особую остроту приобрела проблема соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Так в 1998 году Минюстом России проведена юридическая экспертиза более чем по 5000 нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и дано около 700 заключений о несоответствии их Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Как показывает анализ, наметилась тенденция снижения количества правовых актов субъектов Федерации, несоответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам (в 1997 году примерно по 30 % нормативных правовых актов субъектов Федерации были даны заключения о несоответствии их Конституции и федеральным законам, а в 1998 году они составили около 15 %).³ Вместе с тем, тот факт, что в настоящее время около 15 % управленческих решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемых в виде правовых актов, незаконны, свидетельствует о недостатках управления процессами их принятия.

    Рядом авторов высказывается мнение о  том, что роль законодательного регулирования  общественных отношений на уровне субъектов  Российской Федерации очень скромна, т.к. круг вопросов, подлежащих такому регулированию, крайне ограничен.⁴ Можно согласиться с необходимостью расширения по ряду позиций сферы законодательного регулирования субъектами РФ общественных отношений. Вместе с тем сфера применения закона субъекта Российской Федерации и в настоящее время довольно обширна. В связи с этим, непреложным требованием к законам субъектов Федерации становится их юридическая безупречность, экономическая и социальная обоснованность, политическая целесообразность и взвешенность, и т.д.

    Как одна из разновидностей управленческого  решения в сфере государственного управления закон предполагает выбор определенной альтернативы⁵. То, какая из возможных альтернатив будет избрана, какие последствия в экономической, социальной, политической и иных сферах жизни общества наступят, не в последнюю очередь зависит и от процедуры, правил разработки и принятия закона субъекта Российской Федерации.

    К большому сожалению, вопросам управления законодательным процессом на уровне субъекта Российской Федерации в научной литературе уделяется недостаточно внимания. В своей основе данная тема рассматривается как чисто правовая. Проблематика организации законодательного процесса, методологии подготовки закона, исследования факторов, определяющих его принятие, затрагивается мало.

    Учитывая  сказанное, в работе предпринимается  попытка решения ряда практических задач, связанных с разработкой и принятием законов на уровне субъекта Российской Федерации. В указанных целях структура дипломной работы построена по хронологическому принципу и представляет собой этапы разработки такого управленческого решения как закон. Подобное построение наиболее приемлемо для практического использования, т.к. фактически представляет собой модель законодательного процесса.

ГЛАВА 1. Формирование этапов законодательного процесса

§ 1. Понятие законодательного процесса и его  стадии

    Законы  субъектов Российской Федерации  являются результатом правотворческой деятельности. Правотворчество – составная часть более широкого процесса - правообразования⁶. Правообразование – относительно длительный по времени процесс формирования и оформления юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество⁷.

    В юридической литературе правотворчество  определяется как деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов⁸. В случае с законом следует говорить о законотворчестве.

    На  наш взгляд, законодательный процесс  как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от понятия законотворчества. Вместе с тем, смешение их порой допускается.

    Законотворчество  более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают.

    Понятие «законодательный процесс» имеет два  значения:

    1) порядок деятельности (в данном  случае по созданию закона);

    2) сама эта деятельность. Отличительной  чертой законодательной деятельности от иной правотворческой деятельности является то, что она осуществляется либо специально создаваемым органом, который в демократических государствах может быть только представительным⁹, либо посредством референдума.

    В настоящей работе мы будем рассматривать  законодательный процесс в его первом значении – как порядок деятельности по созданию закона (в том числе и такого, который исправляет или отменяет уже действующий закон). В ряде работ законодательный процесс в указанном смысле определяется как законодательная техника.¹⁰

    Законодательный процесс как любой юридический  процесс имеет свои стадии. Ими  являются¹¹:

    1) внесение законопроекта (законодательная  инициатива);

    2) рассмотрение законопроекта в  законодательном (представительном) органе, его палатах и комиссиях;

    3) принятие закона;

    4) санкционирование, промульгация и  опубликование закона. Иногда последнюю стадию разбивают на две: а) санкционирование (подписание); б) промульгацию с официальным опубликованием.

    Существует  мнение, что промульгация относится  к дополнительным (вторичным для законодательной процедуры) операциям, т.к. Конституцией Российской Федерации предусматривается возможность принятия закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации без последующих акций со стороны Совета Федерации.¹² По этому поводу следует заметить, что рядом уставов (конституций) субъектов Российской Федерации даже опубликование закона возможно без высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Ярославская, Тамбовская области, Алтайский край). Вместе с тем, эта практика признана не соответствующей Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации¹³, о чем будет сказано далее. Таким образом, нельзя согласиться с теми авторами, которые утверждают, что промульгация не входит в законодательный процесс.

    Некоторыми  выделяется такая стадия законодательного процесса как выявление потребности  в принятии закона¹⁴. Однако эта стадия является стадией законотворчества, а не законодательного процесса: органы, организации, лица, занимающиеся выявлением такой потребности, далеко не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Наличие или отсутствие потребности в определенном законе можно устанавливать самыми разными способами и средствами, используемыми в юридической, политологической, социологической и других науках. Законодательный же процесс как деятельность протекает в формах, жестко установленных конституциями, законами, регламентами законодательных органов.

    Отдельными  авторами выделяются такие стадии законодательного процесса как принятие решения о необходимости издания законодательного акта, выработки его проекта, а также разработка проекта законодательного акта и его предварительное обсуждение¹⁵. На наш взгляд, указанные стадии или этапы законодательной деятельности действительно могут иметь место, но реализуются они в процессе осуществления первой стадии законодательного процесса – стадии внесения законопроекта, либо ей предшествуют.

    Несомненно, что каждая из стадий законодательного процесса играет свою роль, исполняет определенные для нее функции в процессе создания соответствующего законодательного предписания.

    С.В. Поленина выделяет четыре основные функции  стадий процесса законотворчества¹⁶. Ими являются выявление факторов, их учет и измерение, согласование выражающих эти факторы интересов и их оптимального сочетания и выражения в содержании законопроекта. С этим нельзя не согласиться.

§ 2. Правовая основа законодательного процесса

в субъектах Российской Федерации

    Как уже отмечалось правовой основой участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе является Конституция Российской Федерации. Действительно, на основании положений Конституции Российской Федерации (статья 76) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации.

    В соответствии с положениями пункта 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. На наш взгляд, в данном случае Конституция Российской Федерации неоправданно умалчивает о федеральных конституционных законах, т.к. и они в соответствии с частью 1 статьи 76 могут приниматься по предметам ведения Российской Федерации.