Управление законодательным процессом

    Несмотря  на то, что в соответствии с положениями статьи 45 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²³ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации предоставлено представительным органам местного самоуправления, на наш взгляд, подход, закрепленный в Уставе Ярославской области, является наиболее приемлемым, т.к. позволяет учесть особенности каждого муниципального образования, в т.ч. структуру и полномочия органов местного самоуправления. Муниципальное образование в этом случае само решает вопрос о полномочиях органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве представителей муниципального образования при осуществлении права законодательной инициативы.

    По  нашему мнению, является неправильным предоставление права законодательной инициативы постоянным комитетам (комиссиям) законодательного органа (Тверская, Ярославская области) либо всему законодательному органу (Ивановская область). Депутат законодательного органа сам по себе уже наделен правом законодательной инициативы. Он может реализовать его как самостоятельно, так и совместно с другими депутатами (группой депутатов). Постоянная комиссия – это уже не просто группа депутатов, это подразделение законодательного органа, обладающее правом принятия решений. При принятии решения может быть проигнорирована воля конкретного парламентария, законопроект внесен в законодательный орган без его одобрения. Таким образом, нарушается право парламентария на законодательную инициативу, от его имени законодательную инициативу осуществляет комитет (комиссия) законодательного органа. Более правильным в данном случае

является  осуществление законодательной  инициативы не комитетом (комиссией) законодательного органа, а группой входящих в него депутатов. Такая практика выработана в настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Как известно, Конституция Российской Федерации не закрепляет право законодательной инициативы за комитетами Государственной Думы, поэтому в Регламент Государственной Думы было включено положение, установившее, что группа депутатов, составляющих комитет Государственной Думы, имеет право законодательной инициативы.²⁴

    Абсурдно  выглядит предоставление законодательной  инициативы в законодательном органе самому законодательному органу (например, в соответствии с Уставом Ивановской области такое право предоставлено самому Законодательному Собранию Ивановской области; в Свердловской области правом законодательной инициативы наделены палаты Законодательного Собрания). На наш взгляд, в данном случае разрушается вся законодательная процедура. Если законодательный орган вносит законопроект, то отпадает необходимость в таких стадиях законодательного процесса как обсуждение и принятие закона. Данные стадии  искусственно переносятся за стадию законодательной инициативы.

    Помимо  приведенного перечня субъектов  законодательной инициативы в субъектах  Российской Федерации таким правом наделяются:

    - общественные организации (например, Костромская область, Республика Башкортостан и Удмуртская Республика);

    - депутаты Государственной Думы  Федерального Собрания Российской  Федерации, избранные от субъекта  Федерации по одномандатным округам,  члены Совета Федерации Федерального  Собрания от соответствующего субъекта Российской Федерации (например, Нижегородская область);

    - прокурор субъекта Российской  Федерации, областной (высший) суд  субъекта Российской Федерации,  областной (высший) арбитражный суд  субъекта Российской Федерации  по вопросам их ведения (например, Тверская область, Свердловская область, Республика Башкортостан, Удмуртская Республика). При этом встречаются и иные субъекты специального (ограниченного) права законодательной инициативы. Например, в Ярославской области таким правом наделена Избирательная комиссия, а в Ивановской области – Главное управление Центрального Банка Российской Федерации по Ивановской области.

    Вызывает  сомнение закрепление права законодательной  инициативы в представительном органе субъекта Российской Федерации за общественными объединениями. По мнению Баглая М.В., «в прежних советских конституциях право законодательной инициативы демагогически закреплялось за общественными организациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным из-за резкого увеличения числа общественных организаций».²⁵

    На  наш взгляд, предоставление права  законодательной инициативы общественным объединениям нецелесообразно, т.к. может привести к перегруженности законодательного (представительного) органа. В данном случае более приемлемым выглядит опосредованное осуществление законодательной инициативы общественными объединениями через законодательную инициативу жителей соответствующего субъекта Российской Федерации, а также иных субъектов законодательной инициативы.

    Во  многих субъектах Российской Федерации  право законодательной инициативы принадлежит жителям соответствующего субъекта Российской Федерации. Такое  право принадлежит жителям Костромской, Свердловской, Ярославской областей, а также некоторых иных субъектов Федерации.

    Приведенный перечень примеров достаточно красноречив  притом, что не исчерпывает всего  разнообразия правового регулирования  данной проблемы.

    Перечень  субъектов законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации может быть различен. По нашему мнению, правом законодательной инициативы должны быть наделены депутаты соответствующего представительного органа, высшее должностное лицо (орган исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальные образования. В первом случае это основной способ осуществления депутатских полномочий, во втором – возможность проведения социально-экономической политики, в третьем – одна из гарантий местного самоуправления, позволяющая осуществлять представительство в органах государственной власти субъекта Российской Федерации интересов населения, эффективнее решать вопросы местного значения.

§ 2. Планирование законодательных  инициатив и концепция

законодательной деятельности

    В целях повышения эффективности  работы законодательного (представительного) органа, повышения качества вносимых в него законопроектов осуществление права законодательной инициативы должно быть упорядочено.

    Основной  источник приведения в соответствие объема законодательных предложений и реальных возможностей законодательного органа по их претворению в жизнь является план законоподготовительных работ. Внедрение планового начала в подготовку законопроектов позволяет не только оптимизировать в этом вопросе деятельность представительных органов, но и своевременно скоординировать силы правотворческих, правоприменительных органов, а также научных учреждений в поиске наилучших решений актуальных правоподготовительных задач.

    К сожалению, в настоящее время  как на федеральном, так и региональном уровне отсутствует механизм, который лишь условно можно назвать как правовой (с сегментами: социально-, экономико-, политико- и т.д. – правовой) мониторинг. Речь идет о механизме, способном реально отслеживать:

    а) какие отношения, каких сфер нуждаются в правовом регулировании, но его не имеют;

    б) какие отношения регулируются неэффективно, и эта регуляция подлежит корректировке и т.д.

    Пока  научно обоснованный правовой мониторинг у нас заменяет больше интуиция; по настоящему объективная мотивация в инициировании законотворческого процесса присутствует достаточно редко.

    К большому сожалению, в настоящее  время процесс планирования законодательной деятельности, как на уровне субъектов РФ, так и на федеральном уровне не основывается на какой-либо концепции развития законодательства.²⁶ Планы законодательной и законоподготовительной деятельности строятся на основе предложений депутатов, комитетов (комиссий) законодательных (представительных) органов, других субъектов права законодательной инициативы.

    В настоящее время российской законодательство, в т.ч. и на региональном уровне, развивается в известной мере ощупью, методом проб и ошибок, а также за счет механического копирования существующих образцов. Очевидно, что движение по данному пути имеет свои пределы и в определенный момент встанет вопрос о дальнейших путях развития законодательства, построения его непротиворечивой системы как на федеральном, так и региональном уровнях.

    Учитывая  сказанное, при составлении планов законоподготовительных работ на уровне субъекта Федерации, а также и при разработке законопроектов необходимо учитывать объективно существующие (а не умозрительно представленные) особенности региона: исторические, географические (подчас даже геополитические), климатические, экономические, экологические, демографические, национальные и иные, обязательный и сбалансированный учет которых при разработке многих законопроектов субъектов Федерации необходим.

    Несомненно, что каждому законодательному органу требуется концепция законодательной деятельности. С учетом темы настоящей работы можно согласиться с Чехариной В.И., предлагающей учесть при формировании подобной концепции следующие основные моменты:

    1) конституционное (уставное) регулирование  законодательной деятельности;

    2) формирование научно обоснованной системы российского законодательства, в т.ч. законодательства субъектов Российской Федерации;

    3) разработка плана законодательных  работ на перспективу;

    4) формирование программы деятельности  законодательного органа на сессионный период.²⁷

    Следует сделать несколько замечаний, касающихся формирования законодательной концепции. Во-первых, возможна множественность предложений по программам сессионной деятельности. В этой связи необходимо реально оценивать принципы формирования законодательного (представительного) органа, в т.ч. элемент фракционности, адекватно отразить это в правовом регулировании законодательной процедуры. Во-вторых, нужно, исходя из мирового опыта, исследовать институт законодательной инициативы и возможности приоритетного использования его органами исполнительной

власти  и высшими должностными лицами субъекта Федерации. В-третьих, необходимо выделить приоритетные законопроекты, требующие  большего времени для работы над  ними, и рассматривать их в первую очередь. В-четвертых, следует предупредить возникновение законодательного «вала». Поможет решить указанную проблему формирование научно-обоснованной системы российского законодательства, определение основных тем будущих нормативных актов и очередности их прохождения в законодательном органе.

    Законодательным (представительным) органам субъектов  Федерации следует учесть в своей  деятельности такие недостатки как  отсутствие системы разработки законодательных актов, мелкотемье, дублирование, несогласованность норм, пробелы правового регулирования, их нестабильность. В этих целях в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации для экспертизы правовых актов должны действовать специализированные правовые службы, объединяющие специалистов-правоведов и юристов-практиков.²⁸

§3. Анализ действий, предваряющих законодательную  инициативу

    Законодательной инициативе как процессу внесения в  представительный орган предложений  по принятию правовых актов предшествует ряд действий, направленных на качественную разработку указанных предложений. Как уже отмечалось, в законодательстве большинства субъектов Федерации, как и в Конституции Российской Федерации, говорится о необходимости внесения в порядке законодательной инициативы в представительный орган законопроектов.

     В связи с этим, многие приемы законодательной  техники, выработанные при работе над  федеральными законодательными актами, можно использовать и в процессе работы над законами субъектов Российской Федерации. Однако представляется, что процесс законотворчества в субъектах Федерации объективно вести значительно сложнее, чем на федеральном уровне – здесь необходимо учитывать, не только все те факторы (условия), что и при федеральном законопроектировании, а также определенные двух- и более сторонние международные и межправительственные договоры и соглашения, участником которых является Россия; но нужно также учитывать все «пограничные» законодательные и иные нормативные правовые акты своего субъекта Федерации; все имеющие связь со сферой отношений, предлагаемой к урегулированию, внешние, включая внешнеэкономические договоры и соглашения, принятые в рамках межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества; нередко необходимо учитывать и судебную практику, прежде всего отдельные постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления конституционного (уставного) суда своего субъекта Федерации, в случае, если таковой создан.