2. С другой стороны законодательный  (представительный) орган субъекта Федерации должен обратить внимание на необходимость снижения брака в процессе разработки и принятия законов, в том числе технического. Процент брака может быть существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов (комиссий), палат законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, сотрудничества, взаимоуважения и взаимопомощи правовых служб участников законодательного процесса, широкого привлечения специалистов, а также некоторых иных мер.

    3. Из практики законодательной  деятельности необходимо также  максимально исключить политический брак. К большому сожалению, особенно в период выборов и иных политических действий, не достигается согласие основных политических сил.

    Возможны  и иные рецепты для оздоровления законодательной деятельности. В этом плане следует максимально учитывать мнение как участников законодательного процесса, наделенных такими полномочиями по закону, так и иных лиц, влияющих на законодательный процесс.

    Для преодоления отлагательного вето высшего  должностного лица субъекта Российской Федерации требуется квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного (представительного) органа (например, в Ивановской, Свердловской и Ярославской областях).

    В качестве сравнения в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

    В последнее время в юридической  литературе высказывается мнение о  том, что на стадии подписания возможно возвращение высшим должностным  лицом законов без рассмотрения в законодательный орган. Такое право видит за Президентом Российской Федерации его полномочный представитель в Государственной Думе Федерального Собрания А.А. Котенков⁵⁶. В доказательство своей позиции А.А. Котенков пишет о том, что это право Президента Российской Федерации подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». В этом постановлении идет речь о толковании понятия «принятый федеральный закон».

    Так, абзац 6 пункта 4 и абзац 4 пункта 5 устанавливающей  части названного постановления Конституционного Суда Российской Федерации гласят, что «Президент Российской Федерации в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 статьи 80) обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией Российской Федерации срока направления принятого федерального закона главе государства.

    … Из Конституции Российской Федерации  не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в  палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нару-

шения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса…».⁵⁷

    Таким образом, Конституционный Суд РФ установил, что принятым федеральным законом может считаться только тот, который принят с соблюдением установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, либо не допущено нарушений, которые ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона.

    Помимо  сказанного, в соответствии с абзацем 2 пункта 3 постановляющей части упомянутого постановления Конституционного Суда Российской Федерации «не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур»⁵⁸.

    Думается, что данное правило может в  полной мере быть распространено и на законодательный процесс, осуществляемый в субъекте Федерации. В частности, соответствующие положения могут быть включены в проект закона Ярославской области «О нормативных правовых актах Ярославской области».

    После подписания закону присваиваются необходимые  реквизиты: номер и дата. Определенные трудности и разночтения существуют в определении даты закона в Ярославской области. К сожалению, определение даты закона сегодня рассматривается как предмет политической конкуренции⁵⁹. Так, в приложениях к Закону Ярославской области «О государственном бюджете Ярославской области на 1999 год» указанный закон упоминается со следующими реквизитами «от 23.02.99 № 3-з».⁶⁰ В принятом позже Государственной Думой Ярославской области Законе Ярославской области «О внесении изменения в Закон Ярославской области «О государственном бюджете Ярославской области на 1999 год» соответствующий закон определяется как «от 4 марта 1999 года № 3-з».

    Вся разница заключается в том, что 23 февраля закон о государственном  бюджете Ярославской области  на 1999 год был принят Думой области, а 4 марта – подписан Губернатором. На наш взгляд, реквизитами закона субъекта Российской Федерации следует считать его номер и дату подписания высшим должностным лицом соответствующего субъекта Российской Федерации, т.к. только после этого, а также официального опубликования закон приобретает юридическую силу, что подтверждается и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.⁶¹

§2. Совершенствование  процедуры введения закона в действие

    Принятый  закон подлежит промульгации. «Юридический энциклопедический словарь» определяет этот термин (от лат. promulgatio- объявление, обнародование) как «официальное провозглашение (обнародование) закона, принятого парламентом. Означает санкционирование законопроекта главой государства в установленные конституцией сроки (обычные или сокращенные), а также опубликование закона в официальном вестнике»⁶².

    Такое объяснение не вполне соответствует  тому употреблению термина, которое  имеет место на практике. В данном случае следует вести речь об издании специального акта, постановляющего об опубликовании принятого законодательным (представительным) органом законодательного акта и предлагающего органам исполнительной власти соблюдать предписания данного акта. Промульгация осуществляется обычно актом высшего должностного лица – указом, постановлением, распоряжением, приказом и т.д., в котором предписывается специализированным службам опубликовать закон.

    К сожалению, на практике данной процедуре  уделяется недостаточно внимания, что  нередко влечет негативные последствия. Так, например, Закон Ярославской области от 5 мая 1999 года № 10-з «О внесении изменений и дополнений в Закон Ярославской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности»⁶³ был опубликован без указания его номера.

    На  наш взгляд, этого можно было бы избежать, если бы специализированные службы органов исполнительной власти, отвечающие за опубликование правовых актов, действовали бы каждый раз на основании письменного акта, в котором в обязательном порядке указывалось на ответственного за опубликование. В обязательном порядке необходимо привлечение к направлению на опубликование правовых актов юридических служб.

    Опубликование закона – это напечатание его  текста в установленном официальном  периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. Дата опубликования имеет огромное значение для действия закона: нередко от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие).

    В соответствии с положениями части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации все законы подлежат опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Такое же правило установлено Законом Ярославской области от 12.09.95 № 10-з «О порядке официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативно-правовых актов органов государственной власти Ярославской области»⁶⁴.

    Необходимо  обратить особое внимание на то, что  в Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 15) говорится об обязательности не просто официального опубликования законов, а об опубликовании для всеобщего сведения. В комментарии к Конституции Российской Федерации говорится о том, что данное положение означает, что полные и точные тексты должны публиковаться в газетах или специальных изданиях правотворческих органов, которые должны распространяться по подписке.⁶⁵ На наш взгляд, в целях информирования населения о принятых законах должна осуществляться и розничная реализация подобных печатных изданий, использоваться средства те-

ле- и  радиовещания, иные электронные средства массовой информации.

    В некоторых субъектах Российской Федерации в случае, если в установленные сроки закон не подписывается и не направляется для официального опубликования высшим должностным лицом, то законы направляются для опубликования руководителями законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации (например, в Ярославской и Вологодской областях). Указанный порядок опубликования законов субъектов Российской Федерации признан не соответствующим законодательству Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации. В частности, в своем заключении на проект закона Ярославской области «О Государственной Думе Ярославской области» Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации указало на то, что положение, при котором председатель Думы области вправе опубликовать закон без подписи Губернатора области не соответствует Конституции Российской Федерации. «Такая норма не соответствует основам конституционного строя Российской Федерации, так как такой закон области не имеет юридической силы, поскольку не соблюден порядок промульгации (утверждения и подписания) и опубликования (обнародования) закона области органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а именно: губернатором области».⁶⁶ Заключение Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации подтверждается рядом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Алтайского края»⁶⁷, от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Тамбовской области»⁶⁸ прямо указывается на неконституционность полномочия председателя законодательного (представительного) органа подписывать законы субъекта Российской Федерации, в случаях, когда это исключает промульгацию соответствующих законов высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, подпись председателя законодательного (представительного) органа может иметь значение удостоверения подлинности текста закона и является свидетельством принятия его законодательным органом субъекта Федерации.

    Учитывая, по-видимому, данный факт, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в принятом 16 сентября 1998 года в первом чтении федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установила, что подписание и официальное опубликование закона субъекта РФ в обязательном порядке производится не иначе как высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

    *  * * * *

    Подводя итог вышесказанному, необходимо особое внимание обратить на следующее:

    - деятельность высшего должностного  лица на завершающей стадии  законодательного процесса должна быть направлена на выявление и отсечение правовых актов, содержащих правовой, технический, политический брак;

    - требуется четкая правовая регламентация  в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством процедур подписания, промульгации и опубликования законодательных актов, в т.ч. должно быть исключено из практики подписание законов руководителями представительных органов; должны быть созданы механизмы возвращения без подписания законов, содержащих технические ошибки; повсеместно реквизитами законов должны стать их номера и даты подписания высшим должностным лицом; требуется издание актов о направлении законов для опубликования;

    - официальное опубликование законов  субъектов Российской Федерации  должно осуществляться в изданиях, распространяемых не только по подписке, но и в розницу, тираж изданий должен позволять соблюдать требование Конституции Российской Федерации об опубликовании подобных актов для всеобщего сведения.

    Санкционирование, промульгация и опубликование закона являются последней стадией законодательного процесса. Для дальнейшего совершенствования закона, внесения в него изменений и дополнений, отмены закона необходимо пройти заново всю законодательную процедуру. 

Заключение

    Законотворчество  субъекта Российской Федерации многогранный и очень сложный управленческий процесс.

    Проведенный анализ законодательства ряда субъектов  РФ позволяет сделать вывод о  том, что в настоящее время  уже сложились различные подходы к построению системы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, жителей субъектов Российской Федерации в законодательном процессе как процессе принятия одного из важнейших управленческих решений в сфере государственного управления – закона.