В мотивировочной части упомянутого  постановления Конституционный суд указал, что акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа - 450  депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений  палатами Федерального Собрания Конституция Российской Федерации исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов

не может  сказаться на итогах голосования.

    Несомненно, что в целях обеспечения народного  представительства данное правило в полной мере должно быть распространено и на законодательство субъектов Российской Федерации. Не следует забывать, что «закон – разновидность управленческого решения, в котором выражается интерес в первую очередь избирателей. Это основное правило, которое в конечном итоге призвано охранять целостность общества, а также права избирателей, поскольку человеку в обществе, где царит правовой беспредел или произвол, грозит верная гибель».⁴⁵

§2. Факторы, определяющие специфику принятия закона. Лоббирование.

    Процесс принятия закона или законодательный  процесс подвергается влиянию различных  факторов, в том числе экономических, социальных, политических и других. Многообразие и взаимопроникновение общественных интересов и выражающих их ценностей очень часто ставят законодателя в такое положение, когда он должен выбирать между ними. В той мере, в какой их гармоническое содержание возможно, законодатель должен стремиться выработать решения, способные обеспечить такое сочетание. Зачастую, однако, он вынужден отдавать предпочтение определенным интересам и ценностям или даже защищать одни интересы и ценности в ущерб другим.⁴⁶

    В последние годы в политическом лексиконе закрепились слова «лоббизм», «лоббистская деятельность», «группа давления». Целый ряд авторов рассматривают в своих работах взаимоотношения личности и государства через призму функционального представительства – лоббистскую деятельность. Постепенно пришло понимание того, что лоббизм является неотъемлемым элементом политического механизма развитого государства.

    Группы  давления заинтересованы, как правило, в определенном решении экономических и социальных проблем, а политических – постольку, поскольку решением этих политических проблем определяется решение проблем экономических и социальных⁴⁷.

    Во  многих странах сложились целые  системы неформального воздействия групп давления на парламентариев. Это явление получило название лоббизма (от англ. lobby – кулуары⁴⁸), поскольку подобное воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и даже вне стен парламентов. Лоббисты – это агенты корпораций, фирм, банков, профсоюзов, организаций предпринимателей и работодателей и др., которые стремятся любым способом установить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при решении конкретного в комитете (комиссии) или палате. Их деятельность привела к созданию организаций, лоббирующих профессионально по заказу, и приняла столь широкие масштабы, что независимо от морально-этической оценки некоторые государства сочли целесообразным законодательно ее урегулировать, чтобы ввести в определенные рамки.

    В период демократических преобразований в России лоббизм стал новой проблемой  взаимодействия государственной власти и экономики, власти и личности, приобретающей особый характер в связи с провозглашенными в Конституции Российской Федерации целями создания социального государства, формирования рыночной инфраструктуры.

    Это устанавливает новые отношения между органами власти и прежде всего экономическими образованиями нового типа (финансово-промышленными группами, крупными предприятиями, корпорациями и т.д.). Речь идет о создании благоприятной управленческой и правовой среды для рыночной экономики, целого ряда социально-политических институтов, в том числе и лоббизма.

    Многие  политики, политологи и журналисты, к сожалению, проводят аналогии между  лоббизмом и коррупцией, неэтичным  и узковедомственным поведением отдельных депутатов. Так, представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации А.А. Котенков утверждал: «Не секрет, что многие законы материализуются как лоббистские. Они нужны не столько обществу, сколько коммерческим структурам… Чем больше государство вмешивается в экономические интересы, тем больше и предприниматели пытаются лоббировать свои интересы…В итоге беспредел. Огромное количество якобы лоббирования на самом деле – грубое выбивание дополнительных кредитов, исключительных прав на квоты, лицензий, льгот при проведении приватизации».⁴⁹

    Нельзя  сказать, что данная точка зрения не является типичной. Некоторыми выделяются «световой» и «теневой» смысл лоббизма, отмечается как положительные, так и отрицательные его стороны⁵⁰. В частности, указывается, что лоббистская деятельность является посреднической деятельностью между гражданами, организациями и государственными органами, предоставляет возможность отстаивания интересов отдельных лиц, групп граждан, организаций и их объединений в указанных органах, а также возможность группам граждан косвенно участвовать в принятии и реализации правовых и политических решений.⁵¹

    Несомненно, что проблеме лоббизма в органах  государственной власти необходимо уделять особое значение. Деятельность лоббистов должна быть упорядочена. Вместе с тем, в настоящее время в Российской Федерации и тем более в ее субъектах не приняты нормативные акты, регулирующие деятельность лоббистов. На данный момент опубликован лишь инициативный проект о лоббизме⁵². Существенным пробелом представленного законопроекта явилось отсутствие в нем положений, допускающих осуществление лоббистской деятельности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Думается, что правовое регулирование законодательного процесса как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов должно в обязательном порядке затрагивать и вопросы лоббистской деятельности.

    Лоббирование  в законодательных (представительных) органах имеет свои особенности. Оно может заключаться как  в продвижении отдельных законопроектов, так и в иной форме (запросы и письма депутатов, другое). Лоббирование законопроекта в представительном органе начинается с поиска сторонников среди депутатов. После того как они найдены, законопроект вносится в законодательный орган. Работа лоббиста в законодательном органе не ограничивается только поиском сторонников и единомышленников. Важное значение имеет способность переубедить или склонить на свою сторону депутатов, которые не имеют четкой позиции по конкретному законопроекту.

    Деятельность  лоббиста в законодательном процессе многогранна и неоднозначна. У него имеется возможность участвовать в лоббировании законопроекта или его отдельных положений на всех стадиях законодательного процесса. При этом объектом влияния лоббистов выступают не только депутаты, но и служащие аппарата законодательного (представительного) органа, т.к. от них зависит скорость подготовки, содержательная проработанность законопроектов, различные технические нюансы.

    Лоббирование  возможно не только в законодательном органе, но и в иных органах государственной власти. Согласно опросу, проведенному службой «Кассандра», свыше 76 % лоббистов приходится на исполнительные органы власти⁵³. Возможно лоббирование и при санкционировании, промульгации и опубликовании законов, куда последние направляются после принятия. Данной стадии законодательного процесса будет посвящена следующая глава настоящей работы.

    *  * * * *

    Таким образом, по тому как принимаются  законы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации  можно судить о состоянии и  качестве всей законодательной процедуры  в субъекте Российской Федерации. Учитывая это, мы считаем, что организация принятия закона является характеризующей составляющей всего законодательного процесса.

    Подводя же итог настоящей главе, следует  отметить следующее:

    - на стадии принятия закона  должны обеспечиваться оптимальное  сочетание и выражение в содержании закона воли депутатов законодательного органа;

    - на федеральном уровне и уровне  субъектов Российской Федерации  должны быть созданы механизмы  отражения в законах интересов  избирателей, различных групп общества, в т.ч. необходима правовая регламентация лоббистской деятельности;

    - требуется совершенствование законодательства  в части процедур голосования при принятии законов и иных правовых актов законодательными органами.

    ГЛАВА 5. Окончательное оформление итогов

    законодательного  процесса

§1. Роль высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

в реализации законодательного процесса

    Окончательное оформление итогов законодательного процесса происходит на его последней стадии – стадии санкционирования, промульгации и официального опубликования.

    Эта стадия законодательного процесса – прерогатива, как правило, высшего должностного лица (руководителя органа исполнительной власти). Однако в ряде субъектов Российской Федерации осуществляется внутри законодательного (представительного) органа. Например, в Удмуртской республике подписание и опубликование принятых законов осуществляется Председателем Государственного Совета (законодательного органа Удмуртии), который является высшим должностным лицом.

    Санкционирование  закона осуществляется путем подписания его официального текста. Сам термин «санкционирование» пришел из прошлого и означал тогда, что закон, принятый парламентом, вступает в силу только при том непременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласие выражает, подписывая текст. В противном случае глава государства отказывается подписать закон, налагая на него тем самым абсолютное вето: закон не принимается и больше не может рассматриваться законодательным органом в старой редакции. Дальнейшее развитие государственного права в этом вопросе привело к тому, что глава государства утратил право по собственному усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето, если и сохранилось, то стало отлагательным. Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях зарубежных стран, большинство их говорит только о подписании и/или промульгации⁵⁴.

    В большинстве субъектов Российской Федерации на этой стадии возможно лишь отлагательное вето высшего должностного лица, после чего закон возвращается в законодательный (представительный) орган на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что высшее должностное лицо сообщает свои возражения и замечания по содержанию закона.

    Возможность использования права вето высшим должностным лицом сравнивается некоторыми авторами с тормозами у машины, при этом сам законодательный процесс рассматривается в данном случае как некоторый механизм, машина, мотор, набравший ход.⁵⁵ В этой связи уместно говорить о том, что высшее должностное лицо работает фактически как одна из палат законодательного (представительного) органа. На наш взгляд, важно, чтобы право вето из исключительно политического события превратилось в рабочий момент законодательного процесса. Вместе с тем, использование права вето высшим должностным лицом свидетельствует о том, что в законодательном процессе произошел некий сбой.

    Для того чтобы снизить процент возвращенных в законодательный (представительный) орган законопроектов, на наш взгляд, необходимо чтобы:

    1. Высшее должностное лицо в  субъекте Российской Федерации  являлось не критиком законодательных инициатив, а главным разработчиком и инициатором законодательной деятельности. Его деятельность в данном случае должна быть направлена не на то, чтобы затормозить неугодную ему деятельность депутатов и иных участников законодательного процесса, а на то, чтобы провести через законодательный (представительный) орган собственные законодательные инициативы.