Управление законодательным процессом

    Для сравнения в соответствии с положениями  принятого 16 сентября 1998 года Государственной  Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях.

    В каждом субъекте Федерации различные  чтения законопроекта имеют свою специфику, но в общем суть их можно  представить следующим образом.

    Смысл первого чтения заключается в  том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Депутаты обычно заслушивают доклад инициатора законопроекта, должны определиться в том, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование данного предмета (если оно есть) какими-то дефектами, влекущими отрицательные последствия. Кроме того, надо с этой точки зрения оценить основную идею или, еще лучше, концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается. Если, по мнению большинства членов палаты, ответ хотя бы на один из приведенных вопросов отрицательный, законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Если ответы на оба эти вопроса положительные, то хотя бы и с оговорками, законопроект принимается в первом чтении и подлежит дальнейшей разработке. Для этого председатель палаты или сама палата передают проект в соответствующий комитет (комиссию) или создают для него специальный комитет (комиссию). До принятия законопроекта в первом чтении инициатор проекта обычно может его в любое время отозвать.

    Второе  чтение означает обсуждение проекта  по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с законопроектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивает содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. Но если такого не случилось, то на данной стадии обсуждаются и голосуются внесенные заранее поправки к тексту.

    Необходимо  подчеркнуть, что весьма часто обязательным условием является предоставление поправок в письменном виде и в определенный срок, чтобы комитет или комиссия, работающие над проектом, а также другие парламентарии могли получить их своевременно, иметь возможность их спокойно изучить и выработать к ним свое отношение.

    Обсуждение  каждой поправки завершается голосованием по ней.

    Поправки  вносятся на обсуждение и голосование  председателем законодательного (представительного) органа, его палаты. В настоящее время работа по поправкам строится таким образом, что на обсуждение выносятся поправки, одобренные профильным комитетом (комиссией) законодательного (представительного) органа, а также по инициативе субъектов права законодательной инициативы иные поправки.

    Вместе  с тем, не устанавливается технология рассмотрения поправок. На наш взгляд, заслуживает внимания и применения порядок рассмотрения поправок, предлагаемый некоторыми авторами³⁵. Так, предлагается в первую очередь обращаться к наиболее радикальной поправке, предлагающей, например, исключить обсуждаемый текст. Если она отклоняется, то затем должна следовать поправка, наиболее существенно меняющая текст проекта. Если поправка принимается, то поправки, противоречащие ей, на обсуждение не ставятся. Думается, что такой порядок работы с поправками наиболее приемлем, позволяет оптимально организовать работу законодательного органа.

    Законодательный (представительный) орган, палата после  обсуждения поправок может вернуть  проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут  предлагаться новые поправки, в том числе поправки к уже принятым поправкам. Если законодательный (представительный) орган одобрил проект во втором чтении, он возвращается в комитет (комиссию) для редакционной доработки.

    При третьем чтении законопроект рассматривается  уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных. Конечно, и здесь законопроект может быть отклонен голосованием (например, в случае, если часть его сторонников не может согласиться с тем, что часть их поправок отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого повышенного большинства голосов – абсолютного или квалифицированного. Но если необходимое большинство получено, законопроект (или закон - зависит от уставного (конституционного) определения) считается принятым законодательным (представительным) органом.

    В случае проведения по законопроекту  двух чтений второе и третье чтение объединяются.

    Одной из актуальных проблем, возникающих  при рассмотрении законопроекта в законодательном (представительном) органе является то, кто может вносить поправки к законопроектам, рассматриваемым в соответствующем законодательном органе. На наш взгляд, данное право должно быть закреплено исключительно за субъектами права законодательной инициативы. Иные субъекты правотворческой деятельности (например, не наделенные

правом  законодательной инициативы государственные  органы, общественные организации, граждане и т.д.) должны подавать свои предложения субъектам, наделенным таким правом, а те в свою очередь – вносить их по своему усмотрению в законодательный орган. В противном случае поправка, принятая по инициативе субъекта, который не наделен правом законодательной инициативы, должна рассматриваться как принятая с нарушением установленной законодательством процедуры законодательного процесса.

    Следует отметить, что Государственная Дума Ярославской области очень часто  при составлении таблиц поправок к законопроектам допускает включение  в них поправок, поданных субъектами, не наделенными в соответствии с Уставом Ярославской области правом законодательной инициативы. Например, при рассмотрении Закона Ярославской области «О налоге с продаж» в таблицу поправок были включены поправки, предложенные Государственной налоговой инспекцией по Ярославской области, Советом облпотребсоюза, департаментом агропромышленного комплекса природопользования и потребительского рынка Администрации Ярославской области и другими³⁶.

    Все это приводит к перегруженности  заседания законодательного органа, а в случае включения в текст закона соответствующих поправок может привести к отказу от подписания закона Губернатором Ярославской области, о чем будет сказано далее по тексту настоящей работы.

    На  всех без исключения стадиях законодательного процесса, но особенно, на наш взгляд, при рассмотрении законопроектов в комитетах, комиссиях законодательных (представительных) органов должны учитываться психологические механизмы процесса правотворчества³⁷, правовые установки как самих депутатов, так и лиц, представляющих законопроект, иных лиц, участвующих в обсуждении законопроекта в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации³⁸.

§2. Специфика организации  работы

с «финансовоемкими»  законопроектами

    Особый  порядок рассмотрения предусматривается  в законодательстве субъектов Российской Федерации для «финансовоемких» законопроектов. В целом ряде субъектов Российской Федерации установлено, что указанные законопроекты не могут быть рассмотрены законодательным (представительным) органом без заключения высшего должностного лица (органа исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации (например, в Республике Башкортостан, Республике Карелия, Вологодской, Ивановской, Костромской, Нижегородской, Свердловской, Тверской и Ярославской областях).

    Действительно, проблема «финансовоемких» законов, принимаемых в последнее время на различных уровнях без соответствующего обеспечения, становится все актуальней, порождает социальную напряженность в обществе, приводит к дестабилизации не только экономической, но и политической обстановки в стране. Экономический популизм ряда депутатов и реальная экономическая ситуация в стране находятся в постоянном противоречии.

    У этой проблемы есть не только экономическая, но и формально юридическая сторона. На наш взгляд, в данном случае актуальны два вопроса:

    - какие именно законопроекты не  могут быть рассмотрены без  соответствующего заключения;

    - каковы последствия и порядок  учета отрицательного заключения  высшего должностного лица.

    Во  многих субъектах Федерации к  законопроектам, рассмотрение которых невозможно без соответствующего заключения высшего должностного лица (органа исполнительной власти), относят законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств соответствующих субъектов Федерации, а также иных, влекущих расходы за счет бюджета субъекта Федерации.

    Думается, что подобная классификация не дает полного представления о «финансовоемких» законопроектах, может привести к  трудностям в правоприменении. Совершенно очевидно, что вопрос о заключении высшего должностного лица (органа исполнительной власти) должен быть подробно регламентирован в законодательстве субъекта Федерации.

    На  наш взгляд, при классификации  подобных законопроектов можно согласиться с полномочным представителем Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации А.А. Котенковым. В частности, он предлагает³⁹ под введением или отменой налогов, освобождением от их уплаты понимать также изменение ставок налогов, тарифов, иных обязательных платежей, поступающих в соответствующий бюджет, в том числе и для отдельных категорий плательщиков; под выпуском государственных займов – эмиссию государственных ценных бумаг, размещаемых на внешнем и внутреннем рынках, доходы от которых поступают в соответствующий бюджет; под изменением финансовых обязательств – изменение внешнего или внутреннего государственного долга без эмиссии государственных ценных бумаг, изменение порядка обслуживания внешнего или внутреннего государственного долга, в том числе их реструктуризация, изменение размеров или порядка предоставления социальных гарантий, введение новых или отмена действующих видов социальной помощи, финансируемых из соответствующего бюджета, изменение категорий граждан, получающих указанные виды социальной помощи, а также иные финансовые обязательства государства, установленные законодательством.

    Под другими законопроектами, предусматривающими расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Федерации, следует понимать законопроекты, содержащие:

    - прямое указание на то, что  мероприятия, предусмотренные законопроектом, финансируются за счет соответствующего бюджета;

    - прямое указание на необходимость  принятия целевых программ, финансируемых из соответствующего бюджета;

    - создание новых или увеличение численности существующих органов, организаций, учреждений, финансируемых из соответствующего бюджета;

    - увеличение или сокращение численности  государственных служащих и работников  бюджетной сферы, изменение социальных  гарантий или условий оплаты  труда государственных служащих или работников бюджетной сферы;

    - наделение органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых требуются материальные и финансовые средства;

    - указание на необходимость предоставления отдельным категориям физических и юридических лиц дополнительных социальных и налоговых льгот, льготных кредитов, иных форм льготного финансирования из соответствующего бюджета.

    Для исключения произвольных толкований законодательным  органом понятия «заключение высшего должностного лица субъекта Федерации» (в виде которого на практике депутаты зачастую рассматривают письма с замечаниями на законопроекты) необходимо установить, что указанное заключение должно содержать следующие обязательные элементы:

    - оценку величины ожидаемых дополнительных поступлений в соответствующий бюджет при рассмотрении законопроектов о введении налогов, о выпуске государственных займов или об изменении финансовых обязательств субъекта Федерации (если эти изменения увеличивают поступления в бюджет);

    - оценку величины недопоступлений в соответствующий бюджет или дополнительных расходов из соответствующего бюджета в текущем году и в целом на реализацию закона при рассмотрении законопроектов об отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств субъекта Федерации (если эти изменения уменьшают поступления в бюджет), законопроектов, предусматривающих дополнительные расходы, покрываемые за счет соответствующего бюджета;