Конституция Российской Федерации также предусматривает (часть 6 статьи 76), что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

    Однако, часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации фактически сводит это положение на нет, провозглашая, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Данное положение усугубляется тем, что в части 1 статьи 120 Конституции Российской Федерации установлено, что судьи независимы и подчиняются только федеральному закону.

    Коллизия, содержащаяся в Конституции Российской Федерации, приводит к тому, что уставы (конституции), иные правовые акты субъектов Федерации становятся просто ничтожны. В настоящее время на федеральном уровне ведется работа по обобщению предложений по совершенствованию Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, указанная коллизия должна быть устранена.

    До  недавнего времени споры и  разночтения вызывал вопрос о  том, возможно ли собственное правовое регулирование субъектом РФ вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов до принятия соответствующего федерального закона. На данный момент спор разрешен. По запросу Администрации Читинской области Конституционным Судом Российской Федерации был рассмотрен данный вопрос. В своем постановлении от 1 февраля 1996 года № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области»¹⁷ Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 77 Устава Читинской области, которая гласит: «До принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом».

    Администрация Читинской области полагала, что  по предметам совместного ведения сначала принимаются федеральные законы, и только затем в соответствии с ними - нормативные акты области.

    Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по смыслу статей 72 и 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Необходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.

    Можно говорить о необходимости расширения предметов ведения субъектов Российской Федерации в сфере законодательного процесса, но, как видно, сфера общественных отношений, подлежащих регулированию законами субъектов Российской Федерации, и в настоящее время довольно обширна. Субъектам Российской Федерации следует более активно участвовать в законодательном процессе на основании Конституции Российской Федерации и федеральных законов, осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и исключительного ведения самих субъектов Федерации.

    Порядок осуществления законодательного процесса в субъектах Федерации регламентируется уставами (конституциями) соответствующих субъектов Российской Федерации, а также регламентами их законодательных (представительных) органов. При этом уставы (конституции) субъектов Российской Федерации разрешают лишь некоторые, хотя и основополагающие вопросы осуществления законодательного процесса, большинство указанных вопросов разрешаются регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, т.е. по сути дела внутренними документами, тогда как законодательная деятельность сама по себе носит публичный характер.

    В нашей стране данный вопрос поднимается уже второй десяток лет¹⁸, и все активнее в настоящее время на федеральном уровне. Во главу угла ставится то, что вопросы осуществления законодательного процесса не могут регулироваться регламентами законодательных органов, т.к. они, являясь внутриорганизационными по своей правовой сути документами, регулируют взаимоотношения всех участников законодательного процесса, независимых друг от друга¹⁹. В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации приняты в первом чтении федеральный закон «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», внесенный в порядке законодательной инициативы Президентом Российской Федерации, а также федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы - членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе.

К сожалению, в субъектах Российской Федерации  данной проблеме уделяется недостаточно внимания.

    В соответствии с положениями статьи 70 Устава Ярославской области порядок внесения и рассмотрения проектов законов области и поправок к ним, порядок голосования по проектам законов области и поправок к ним устанавливаются Уставом Ярославской области и законом Ярославской области. Учитывая данное положение Устава Ярославской области, а также проблематику взаимоотношений между субъектами законодательного процесса в Ярославской области Губернатор Ярославской области своим постановлением от 2 декабря 1998 года № 754²⁰ предусмотрел в 1999 году разработку проекта закона Ярославской области «О нормативных правовых актах Ярославской области».

    * * * * *

    Таким образом, законодательный процесс  в субъекте Российской Федерации как порядок деятельности по созданию закона должен регламентироваться уставами (конституциями) и законами субъектов Российской Федерации. В законодательном процессе следует выделять следующие основные стадии: 1) законодательная инициатива; 2) рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе; 3) принятие закона; 4) санкционирование, промульгация и опубликование закона.

    Субъектам Российской Федерации необходимо активизировать свою деятельность по правовому регулированию  вопросов совместного ведения и  исключительного ведения самих  субъектов Федерации на основании  Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

     Далее будут рассмотрены вопросы  управления законодательным процесса в субъекте Российской Федерации, его основные стадии, функциональные задачи каждой из стадий, а также некоторые актуальные проблемы, встречающиеся при их осуществлении.

    В следующей главе исследуются  вопросы формирования законодательных инициатив в субъектах Федерации, анализируются подходы к определению понятий «законодательная инициатива» и «субъект законодательной инициативы», рассматриваются вопросы планирования законодательных инициатив, а также формирования концепции законодательной деятельности, проводится анализ действий, предваряющих законодательную инициативу.

ГЛАВА 2. Общее и особенное при формировании

законодательных инициатив в субъектах Российской Федерации

§ 1. Различные подходы  к понятиям «законодательная инициатива» и

«субъект  законодательной  инициативы»

    В юридической литературе встречаются  различные подходы к определению понятия «законодательная инициатива». Одни под законодательной инициативой подразумевают внесение в законодательный (представительный) орган проектов правовых актов, принятие которых относится к его ведению, другие – не только соответствующих проектов, но и предложений по их разработке²¹.

    На  наш взгляд, более точным является следующее определение понятия «законодательная инициатива». Законодательная инициатива – это внесение в законодательный (представительный) орган предложений по принятию правовых актов. В данном случае различаются лишь форма законодательной инициативы. В частности, предложение может оформляться как в виде проекта правового акта, так и письма, содержащего предложение о его разработке, в иной форме в соответствии с законодательством.

    Следует отметить, что Конституция Российской Федерации в качестве единственно возможной формы законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания предусматривает внесение законопроектов, т.е. их текстов (ч. 2 ст. 104). Конституция не упоминает о возможности реализации права законодательной инициативы посредством внесения предложений о разработке того или иного законопроекта. Ранее внесение такого рода предложений было обычным явлением. Сегодняшняя практика почти не содержит таких примеров. Редким исключением стали принимавшиеся Государственной Думой по инициативе ее депутатов решения о необходимости разработки комитетами палаты отдельных проектов федеральных законов. Но эти решения имели скорее всего технический, рабочий характер и не отменяли необходимости внесения законопроектов после их разработки.²²

    Наличие у субъекта права законодательной  инициативы означает, что законодательный (представительный) орган обязан рассмотреть внесенное данным субъектом законодательное предложение (проект закона). В двухпалатных законодательных (представительных) органах в соответствии с уставами (конституциями) субъектов Российской Федерации субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю.

    Перечень  субъектов законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации различен и определяется уставами (конституциями) соответствующих субъектов Российской Федерации.

    В подавляющем большинстве субъектов  Российской Федерации право законодательной  инициативы принадлежит депутатам законодательного (представительного) органа, его постоянным комитетам (комиссиям), высшему должностному лицу соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципальным образованиям либо органам местного самоуправления муниципальных образований, их ассоциациям (например, в Республике Карелия, Республике Башкортостан, Удмуртской Республике, Ивановской, Вологодской, Костромской, Нижегородской, Свердловской, Тверской и Ярославской областях).

    Для сравнения в соответствии с положениями  принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации предполагалось предоставить депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления и другим субъектам права законодательной инициативы в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

    В субъектах Российской Федерации  основным «поставщиком» законопроектов является орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это вполне объяснимо. Именно он постоянно сталкивается с пробелами и недостатками законодательства, именно он располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов, их проведения через законодательный (представительный) орган власти. Естественно, что уставы (конституции) и законодательство субъектов Российской Федерации указывают исполнительный орган власти как субъекта законодательной инициативы. Иногда, однако, в качестве субъекта законодательной инициативы указывается высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации.

    Как видно, некоторые различия существуют в решении вопроса предоставления права законодательной инициативы муниципальным образованиям, органам местного самоуправления. В ряде субъектов РФ право законодательной инициативы предоставляется органам местного самоуправления (например, Свердловская и Костромская области), в других - лишь представительным органам местного самоуправления (например, Ивановская, Нижегородская и Тверская области, Удмуртская Республика), в третьих – ассоциациям органов местного самоуправления (например, Тверская область). В Ярославской области в соответствии с положениями статьи 71 Устава Ярославской области право законодательной инициативы принадлежит муниципальным образованиям Ярославской области.