Устав муниципального образования в органах местного самоуправления

     При этом  они ссылались на противоречие названных Законов области в  данной части п.5 ст.8 Федерального закона от 28 августа 1995 г.  "Об общих принципах   организации  местного  самоуправления  в  Российской Федерации", согласно   которому   устав   муниципального   образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) и это обстоятельство не связывается с фактом регистрации устава.

     Судебная  коллегия по гражданским делам Рязанского областного суда требования заявителей  удовлетворила,  признав   указанные   положения Законов Рязанской  области не соответствующими названному Федеральному закону.

     Судебная  коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда первой инстанции отменила  и  вынесла  новое  решение  об  отказе заявителям в удовлетворении их требований.

     Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил  вопрос об отмене  кассационного  определения  ввиду  неправильного  применения норм материального права.

     Президиум Верховного  Суда РФ 29 октября 1997 г.  протест оставил без удовлетворения, указав следующее.

     По  мнению  прокурора,  установление  законом  субъекта Российской Федерации  норм,  связывающих вступление в  силу  уставов  муниципальных образований с их предварительной государственной регистрацией, выходит за пределы компетенции субъекта Российской Федерации и не  согласуется с положением  Федерального  закона  "Об  общих  принципах  организации местного самоуправления в  Российской  Федерации",  в  соответствии  с которым устав  муниципального  образования  вступает  в силу после его официального опубликования (обнародования).

     С доводами протеста согласиться нельзя.

     В силу ст.12 Конституции Российской Федерации  местное самоуправление в    пределах    своих    полномочий    самостоятельно.

     Установление  же общих принципов  организации  местного  самоуправления находится  в   совместном  ведении  Российской  Федерации  и субъектов Российской Федерации   (п."н" ч.1 т.72 Конституции   Российской Федерации).

     В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции  Российской  Федерации  по предметам  совместного   ведения   Российской   Федерации  и  субъектов Российской Федерации  издаются  федеральные  законы  и  принимаемые  в соответствии с  ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.  Исходя из названных конституционных положений, кассационная инстанция   обоснованно   указала   на  то,  что в ст.5 Федерального закона   "Об   общих   принципах   организации   местного самоуправления в   Российской   Федерации"   к   полномочиям   органов государственной власти  субъектов  Российской  Федерации  отнесено,  в частности, принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении,  установление  порядка  регистрации  уставов муниципальных образований (пп.1, 16).

     Согласно  п.3 ст.8 данного Федерального закона  устав муниципального образования   подлежит  государственной  регистрации  в порядке, установленном законом  субъекта  Российской  Федерации,  а в соответствии с п.5  того  же  Закона устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

     При таких   обстоятельствах   нет   оснований  считать,  как  это  утверждалось в протесте, что обжалуемые заявителями нормы, относящиеся к порядку регистрации уставов муниципальных образований и их вступлению в  силу,   приняты   субъектом   Российской   Федерации   с превышением его   компетенции   или  вопреки  названному  Федеральному закону.

     Логическое толкование   упомянутых   статей  Федерального  закона позволило кассационной инстанции сделать правильный вывод о  том,  что акт государственной   регистрации  устава  муниципального  образования является обязательной стадией соответствующего единого нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу.

     В этой связи суд второй инстанции  указал на  ошибочность  подхода  суда первой инстанции, рассматривавшего стадии принятия, регистрации и опубликования (обнародования) устава изолированно друг от друга.

     Довод в  протесте  о  том,  что регистрация  уставов муниципальных образований  означает вмешательство органов  государственной  власти  в осуществление  полномочий местного самоуправления, необоснован, так как противоречит Конституции    Российской    Федерации    и    названному Федеральному закону.

     Требование  государственной  регистрации   уставов   муниципальных образований  относится   к  установлению  общих  принципов  организации местного самоуправления,  являющихся  предметом  совместного   ведения Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации.  Поэтому такая регистрация не может рассматриваться как участие органов государственной власти в осуществлении полномочий местного самоуправления, а,   напротив,    выступает необходимым условием деятельности местного  самоуправления.  В качестве гарантий соблюдения прав местного самоуправления  на  данной  стадии  выступают  положения Федерального закона   "Об   общих   принципах   организации   местного самоуправления в Российской  Федерации"  о том,  что основанием  для отказа в   регистрации устава  может быть  только  противоречие  его Конституции Российской  Федерации,  законам Российской  Федерации   и законам субъекта   Российской   Федерации,  а  сам  отказ  может  быть обжалован гражданами и органами  местного  самоуправления  в  судебном порядке.

     Таким образом,  судом  второй  инстанции   принято   законное   и обоснованное постановление»⁸.

     Субъект РФ вправе определить конкретные механизмы регистрации устава муниципального образования.

     Так Закон г. Москвы "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в городе Москве" устанавливает следующее: «Устав представляется на государственную регистрацию Руководителем муниципального образования в течение 10 дней со дня его принятия муниципальным Собранием муниципального образования или дня официального опубликования результатов местного референдума о принятии устава.

     Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава, является выданное уполномоченным органом свидетельство о государственной регистрации (Приложение 1). Решение о государственной регистрации устава принимается уполномоченным органом в 30-дневный срок со дня приема документов.

     Государственная регистрация устава осуществляется путем внесения записи в Государственный  реестр уставов муниципальных образований  в г. Москве с указанием регистрационного номера и даты регистрации. 
Принятие уполномоченным органом решения об отказе в государственной регистрации устава не является препятствием для повторного представления устава на государственную регистрацию после устранения замечаний, указанных в решении уполномоченного органа. Плата за регистрацию уставов не взимается.

     Устав должен быть официально опубликован в течение 10 дней после получения свидетельства о его государственной регистрации. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования.

     Закон вступает в силу через 10 дней после  его официального опубликования».⁹ (Приложение2)

     Основанием  для отказа в государственной  регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, законам РФ и законам субъекта РФ. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

     В качестве примера рассмотрим Определение  Конституционного суда Российской Федерации  от 31 мая 1999 года N 60-О «По делу о  проверке конституционности положений  статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга"

     Конституционный Суд Российской Федерации в составе  председательствующего В.Г.Стрекозова, судей Н.Т.Ведерникова, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, В.Д.Зорькина, В.О.Лучина, О.С.Хохряковой, с участием адвоката Д.М.Кирдяшкина - представителя Администрации Санкт-Петербурга как стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации,  руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "б" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря 1997 года "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга".

     Поводом к рассмотрению дела явился запрос Администрации Санкт-Петербурга о  проверке конституционности указанных  положений Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации эти нормативные положения.

     Заслушав  сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения представителя стороны, заключения экспертов - доктора юридических  наук А.Е.Постникова и кандидата  юридических наук Л.А.Ревенко, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы - В.В.Лазарева, от Совета Федерации И.Б.Власенко, от Верховного Суда Российской Федерации М.Н.Лаврентьеву, от Министерства юстиции Российской Федерации Т.Э.Шуберт, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации А.А.Белкина, от Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления А.А.Замотаева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

     1. Согласно части первой статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 9 декабря  1997 года "О порядке регистрации  уставов муниципальных образований  Санкт-Петербурга" устав муниципального  образования регистрируется Законодательным  Собранием Санкт-Петербурга. Другими положениями статьи 4, а также статьями 5 и 6, частью второй статьи 7 и статьей 9 установлены сроки и процедуры представления устава, его рассмотрения и регистрации Законодательным Собранием, а также правила, касающиеся оформления регистрации и ведения реестра уставов.

     В своем запросе в Конституционный  Суд Российской Федерации Администрация  Санкт-Петербурга утверждает, что этими  положениями, определяющими полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по регистрации уставов муниципальных образований, нарушается закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку регистрация уставов, по мнению заявителя, относится к исполнительно-распорядительной деятельности, по своему характеру является административной функцией и должна осуществляться органами исполнительной власти. Кроме того, считает заявитель, наделение представительного органа правомочиями по регистрации устава не соответствует статьям 12 и 133 Конституции Российской Федерации, гарантирующим самостоятельность местного самоуправления и право на его судебную защиту.

     2. Вопрос о порядке регистрации  устава муниципального образования Конституцией Российской Федерации непосредственно не урегулирован. Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление порядка регистрации устава муниципального образования отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (пункт 16 статьи 5). Одновременно данный Федеральный закон определяет некоторые принципиальные положения, относящиеся к этому порядку, а именно: устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации; основанием для отказа в государственной регистрации устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации; отказ в государственной регистрации устава может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке (пункты 3 и 4 статьи 8). На основе и с соблюдением указанных положений законодатель субъекта Российской Федерации вправе определить конкретные механизмы и процедуры регистрации уставов муниципальных образований.

     Установление  порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определение  того, какой государственный орган ее осуществляет), таким образом, составляет предмет ведения субъекта Российской Федерации и находится вне пределов ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, т. е. в этом вопросе субъекты Российской Федерации, по смыслу статей 73 и 76 (часть 4) во взаимосвязи со статьями 5 (часть 3), 71, 72 (пункт "н" части 1) и 76 (части 1, 2, 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование.