Формы контроля со стороны населения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления должны закрепляться в Уставах муниципальных образований.  

 

      Выводы: 

     Местное самоуправление выступает как форма  гражданской самодеятельности населения, проявление его социальной активности, способности участвовать в управлении собственными делами и нести за это ответственность. Органы местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать социально-экономические и духовные потребности и интересы местного сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок, устойчивость экономических отношений, оградить местное сообщество от произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, так как в обществе всегда действуют социальные группы с противоречивыми, часто непримиримыми интересами.

     Правовой  акт местного самоуправления — это  официальный документ, регулирующий муниципальные отношения. Его официальный характер определяется тем, что он издается от имени конкретного субъекта местного самоуправления, а его право на принятие правового акта определяется законодательством или уставом муниципального образования.

     В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными  органами местного самоуправления и  местной администрацией. К актам представительного органа местного самоуправления относятся: постановления, решения, резолюции, заявления, обращения и др. Среди актов местной администрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.

     Основным  правовыми актами местного самоуправления является Устав муниципального образования — основной нормативный правовой акт, определяющий статус муниципального образования; акт нормативно-учредительного характера.

     2. Устав муниципального образования как основной  правовой акт местного значения

     2.1.  Сущность, структура и правовое значение устава

     муниципального  образования

 

     В системе местных нормативных  правовых актов особое место занимает устав муниципального образования. Исторический анализ деятельности муниципальных образований показывает, что устав (хартия) один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. 
История этого документа в российском нормотворчестве началась в 1991 году с принятия Закона РСФСР о местном самоуправлении . Закон предусматривал принятие районным и городским Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы согласно данному закону могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Закон определял, что в положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Устанавливалось, что положение (устав) о местном самоуправлении регистрируется органами государственной власти соответствующих краев, областей, автономной области и автономного округа.

     Местные органы власти активно включились в  разработку новых нормативных актов, но столкнулись в этой деятельности с массой трудностей и вопросов. Эти трудности, и вопросы проистекали из-за слабой проработанности основных положений в российском законе. По этим причинам в период действия данного Закона было принято незначительное количество уставов. 
 

     Итак, Устав муниципального образования — один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольностей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно формировали опыт создания подобных актов местного самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных документов, основанием для классификации которых является характер функций местного самоуправления:

     1) устав общего типа — разрешает  осуществлять органам местного  самоуправления самые разнообразные  функции;

     2) классифицированный устав — регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального образования;

     3) устав необязательный — предполагает, что органы местного самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств;      

     4) уставы «местных правил» —  наиболее гибкий тип устава, предоставляющий органам местного самоуправления наибольшую свободу в выборе форм деятельности.

     Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением ладного муниципального образования.

     Устав муниципального образования, как правило, начинается с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, находят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образования, а также его роль, цели и задачи. Преамбула может иметь и другой вид, например, как в Европейской Хартии местного самоуправления или Декларации «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества». Примерный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Собрание представителей муниципального образования (наименование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и местные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организации и устройству на принципах демократии, добиваясь большей эффективности в деятельности органов власти, обеспечения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нем перечисляются все основные причины, по которым был создан и принят устав муниципального образования.

     Устав — это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования. Он должен содержать нормы четырех типов:

     • Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту устава, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем. Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке  содержания устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто им руководствуется.

     • Нормы, определяющие структуры представительного  и исполнительного органов муниципального образования, наименования подразделений, основных должностей, их права и функциональные обязанности. Это необходимо для стабильности в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.

     • Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления и избрания либо назначения его должностных лиц, разрешения  споров  между  органами  местного   самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юридическими лицами.

     • Нормы-запреты,   которые   ограничивают  деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (депутатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение дополнительных доходов и т.д.⁷

     Важной  особенностью устава является его самодостаточность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к местному самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

     Кроме того, устав муниципального образования  должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечивается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.

     Важнейшим требованием к уставу является наличие  в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия.

     Тем не менее, анализ истории разработки уставов муниципальных образований  показывает, что отсутствие опыта  нормотворческой деятельности на местном уровне, недостаточно демократическая процедура их принятия , а также другие обстоятельства привели к тому, что в субъектах Российской Федерации уставы не отличаются друг от друга, не выражают индивидуальности муниципальных образований, живущих в рамках закона по своим правилам.

     2.2. Порядок разработки, принятия и регистрации Устава муниципального образования

 

     Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел разработку и принятие устава муниципального образования как основного нормативно-учредительного документа, определяющего статус муниципального образования. Согласно ст. 8 данного закона в уставе указываются:

     1) граница и состав территории  муниципального образования;

     2) вопросы местного значения, относящихся  к ведению муниципального образования;

     3) формы, порядок и гарантии непосредственного  участия населения в решении вопросов местного значения;

     4) структура и порядок формирования  органов местного самоуправления;

     5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления;                                                 

     6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

     7) виды, порядок принятия и вступления  в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

     8) основания и виды ответственности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления;

     9) порядок отзыва, выражения недоверия  населением или досрочного прекращения  полномочий выборных органов  местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

     10) статус и социальные гарантии  депутатов, членов других выборных  органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

     11) гарантии прав должностных лиц  местного самоуправления;

     12) условия и порядок организации  муниципальной службы;

     13) экономическая и финансовая основа  осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

     14) вопросы организации местного  самоуправления; обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образование национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

     15) другие положения об организации  местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

     Последнее положение говорит о том, что  Федеральный закон оставил открытым перечень вопросов, которые может регулировать устав муниципального образования. Каждое муниципальное образование в зависимости от особенностей организации и деятельности может регулировать уставные нормы и иные правила, обязательные на данной территории. Федеральный закон указывает также в ст. 8, что Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

     В основном в муниципальной практике закрепляются следующие варианты принятия уставов: (1) устав принимается в результате местного референдума; (2) устав принимается представительным органом местного самоуправления большинством не менее чем в 2/3 голосов его членов.

     Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. В соответствии с постановлением Президиума Верховного суда РФ от 28 октября 1997 г., «государственная регистрация Устава муниципального образования является необходимым условием вступления Устава в силу».

     Рассмотрим  пример из судебной практики:

       «Болмасов, Давыдов,  Трапезников обратились в суд с заявлением  о признании недействительными:  п.4  ст.6 Закона Рязанской области от 10 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Рязанской области" в части, устанавливающей, что устав муниципального образования вступает в силу после его регистрации,  и п.1 ст.5  Закона  Рязанской  области  от  25 января 1996   г.   "О   порядке   регистрации   уставов  муниципальных образований в Рязанской области" в  части  установления  требования  о том, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу.