Взаимодействие туристического бизнеса с локальными субъектами политического действия

25 мая 1999 году  указом Президента РФ «О структуре  федеральных органов исполнительной  власти» в целях формирования  эффективной структуры федеральных  органов исполнительной власти  в стране вместо ГКФТ РФ  было создано Российское агентство по физической культуре и туризму (РАФТ). Просуществовав 12 дней, в связи с новым Указом Президента РФ, оно было преобразовано в Министерство по физической культуре, спорту и туризму. За основу структуры вновь, созданного Министерства физической культуры, спорта и туризма была взята структура ГКФТ России, которая разрабатывалась с учетом рекомендаций Всемирной Туристической Организации (ВТО). На апрель 1999 году имелось 7 управлений, состоящих из 3-4 отделов каждое, а также 4 отдела на правах управлений, подчиняющихся непосредственно заместителю председателя, комитета. Между тем, включение туризма в структуру Министерства физической культуры и спорта не отражало вклад туризма в экономику страны.

Туризм характеризуется значительным количеством субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, тем самым, удовлетворяющих разнообразные и все возрастающие потребности туристов в путешествиях и отдыхе. Без таких организаций и предпринимателей невозможно представить себе существование современного туристского рынка. Свободная экономическая деятельность данных субъектов обеспечивается статьями о праве на предпринимательскую и иную экономическую деятельность (ст. 8 и ст.34 Конституции РФ).

Таким образом, особенность туристической сферы состоит в том, что ее регулирование осуществляется практически всеми основными отраслями законодательства, через нормы разных отраслей права (например, конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного права и т.д.).

Кроме отмеченных выше экономических и социальных аспектов, внутренний туризм затрагивает и вопросы гражданского воспитания, культурный и духовный аспекты, а также весь блок вопросов устойчивого развития территорий, которые должны быть поддержаны и защищены от негативных последствий, обусловленных экономическими факторами.

В этой связи государственная власть должна участвовать в развитии туризма, определяя основные направления, связанные с поощрением соответствующих капиталовложений.

Государственная туристская политика преследует как экономические, так и неэкономические цели. К экономическим целям можно отнести, например, поощрение некоторых видов потребления с увеличением производства в специфических секторах экономики в особых географических зонах, контроль за внешней торговлей, занятостью и экономическим ростом. К неэкономическим целям относятся достижение свободы передвижения людей, возрождение природного и культурного наследия и др.

В советский период ключевыми игроками в туристической сфере выступали такие структуры, как ВЦСПС (внутренний и социальный туризм), BAO Интурист (выездной и въездной туризм), Спутник (молодежный; въездной, выездной), Министерство обороны (оздоровительный и восстановительный). На современном этапе ситуация кардинально изменилась и основную роль играют представители туристического бизнеса, объекты культуры и органы государственной власти на региональном уровне и уровне местного самоуправления. От нескольких крупных игроков все возможное влияние перешло к трем основным группам, которые с каждым годом все более активно взаимодействуют между собой в плане развития отрасли и получения доходов на ее развитие. Крупные государственные туристические компании «Спутник» и «Интурист» акционировались и перешли в частные руки, встав в один ряд с другими туристическими компаниями. Министерство обороны стало закрытым для массового туризма и фактически работает только со своими служащими. Профсоюзный туризм сохранил свои позиции, но, в отличие от прошлых лет, в системе распределения путевок произошли кардинальные изменения.

Государственная политика в туристической отрасли, как и во всех остальных, утратила свою плановую составляющую и перешла на новые, - рыночные, - рельсы. Произошло главное - государственная власть поняла большое значение туризма в развитии современного общества и стало уделять ему гораздо больше внимания. Стартовав в начале девяностых практически с нуля, к концу девяностых годов все акторы туристической отрасли, как регулирующие - органы власти, так и практикующие - туристический бизнес - пришли с уверенностью в завтрашнем дне и в будущем отрасли. Выдержав все политические и экономические преобразования и потрясения, туристическая отрасль за полтора десятилетия превратилась в одну из самых динамично развивающихся и уверенно стоящих на ногах. Можно утверждать, что благодаря уверенным и четким действиям руководителей туристических департаментов на разных уровнях власти, отрасль не только поднялась с колен, но и твердо встала на ноги.

Глава 2. Цели и способы взаимодействия туристического бизнеса и власти на современном этапе

2.1. Современная государственная политика развития туризма на федеральном уровне

          В настоящее время в России  сфера туризма регулируется законодательными актами, нормативно-правовыми документами о сертификации туристских предприятий и лицензировании туристской деятельности, нормативными актами о внешнеэкономической деятельности, налоговым законодательством, таможенными документами. По мере развития российского туризма усиливается необходимость дальнейшего расширения и углубления правовой основы его функционирования, что остается одной из важнейших задач государства и, в первую очередь, законодательной власти.

Быстрому развитию современного высокоэффективного туристского комплекса, несомненно, способствует определенное возрождение государственной политики развития туризма в Российской Федерации. По словам Евгения Федорова - председателя комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму ГД РФ, «государство развернулось в сторону туризма»28.

Поворот государства к проблемам туризма ощущается все чаще. Одним из важных шагов стало одобрение в 2002 году Правительством: РФ «Концепции развития туризма в Российской Федерации». В известной степени это можно считать важной вехой, отражающей определенный поворот государства в сторону развития туризма. Далее, 23 июля 2004 года под председательством Президента РФ В.В. Путина в Геленджике состоялось заседание Президиума Государственного совета, где впервые за последние годы серьезно обсуждались вопросы развития курортно-рекреационного комплекса России: Кроме того, Указом Президента России 18 ноября 2004 года образовано самостоятельное Федеральное: агентство по туризму с прямым подчинением, правительству Российской Федерации.

Неоспоримо, что туризм является одним из влиятельнейших феноменов экономического и социального развития нашего общества. Современная экономическая наука рассматривает туризм как сложную социально-экономическую систему, в которой многоотраслевой производственный комплекс, называемый туристической, индустрией, является лишь одним из составных компонентов. Экономические проблемы анализируются в контексте общественного и экологического аспекта жизнедеятельности туризма. Основываясь на этом и принимая во внимание ту практическую пользу для страны от развития туристической отрасли, а также, анализируя успехи развития турбизнеса, государственные чиновники все больше уделяют внимание туризму и принимают решения, направленные на развитие этой отрасли.

Сегодня в стране огромное множество различных туристических фирм, большинство из них работают «на выезд», меньшее количество «на прием». Туристический бизнес полон новаторских идей и интересных решений развития бизнеса. Но при этом, среди туристических компаний существуют так называемые «маяки», ориентируясь на которые можно достичь более ярких результатов. Туризм в нашей стране перестанет быть «несерьезным бизнесом». Статус туротрасли приближается к уровню, существующему на Западе. Кроме того, отмечен целый ряд положительных тенденций, которые должны активизировать процессы роста на российском туристическом рынке в ближайшем будущем. В частности, речь идет о возможном облегчении визового режима для въезда в страны ЕС, вводится безвизовый въезд в Израиль, меняется маркетинговая политика турфирм в сторону большего развития инфраструктуры во многих городах России, повышается спрос на региональный туризм, например, на туры по «Золотому кольцу». Особое внимание уделяется предполагаемому развитию государственно-частных партнерских отношений в нашей стране - совместной работе властей и крупных операторских компаний туристической сферы.

Вместе с этим, недостаток гостиниц и квалифицированных кадров, а также обилие негативной информации о России мешает развитию российского туристического рынка. Нередко процветает мошенничество туроператоров и работа «в черную», использование дублирующих названий турфирм и даже строительстве пирамид, отчего страдают потребители туристических услуг.

Говоря о приоритетах развития, подчеркивается необходимость работ над улучшением имиджа России за рубежом. Необходима разработка и инвестирование в развитие бренда «Россия», продвигаемого на международный рынок при помощи маркетинговой стратегии. К важным направлениям развития также относятся базовые инвестиции в инфраструктуру - строительство аэропортов, железных дорог и портов, а также облегчение процедуры получения виз для иностранных туристов.

Создание конкурентной среды требует благоприятного налогового климата. Необходимо содействие инвестициям в туризм через создание системы «одного окна». Кроме того, для развития туристической отрасли необходимо диверсифицировать рынок. Сейчас 80% туристов посещают Москву и Санкт-Петербург, также налицо сезонная зависимость рынка.

Безусловно, одной из больших проблем является то, что многие практические рекомендации, разработанные представителями туристического бизнеса и различных общественных организаций и предложенные правительству, ФАТ «Ростуризм» и другим властным структурам не всегда находят отклик и понимание. Несмотря на многократные заявления чиновников этих организаций об обратном, большинство предложений турфирм зачастую оказываются «в пыли на полке». Таким образом, необходимые, порой жизненно важные решения, направленные на развитие отрасли, по различным причинам не принимаются, в то же время лоббируются и принимаются решения, которые тормозят движение отрасли вперед.

На сегодняшний день основные игроки туристического рынка -турфирмы с органами государственной власти связаны в основном только двумя «ниточками». Первая - получение разрешительных документов на туристическую деятельность (лицензии), вторая - участие в различных организациях и объединениях, существующих в туристической сфере (PATA, МАТА и др.). Участие в таких объединениях скорее является моментом престижа и некоего роста, оно не является обязательным, хотя необходимо отметить, что турфирма, состоящая в подобных объединениях, имеет гораздо больше возможностей для развития своего бизнеса, нежели не состоящая.

Несмотря на почти рекордные темпы роста мировых турпотоков и доходов от туризма, ситуация на туристском рынке в последние два года оставалась напряженной. Дело не только в увеличении числа чрезвычайных ситуаций с туристами или росте цен на энергоносители. Под влиянием новых технологий меняются сами условия финансово-хозяйственной деятельности в сфере туризма: у турфирм снижается норма прибыли и величина агентского вознаграждения, активно развивается бронирование через интернет, обостряется конкуренция в большинстве сегментов туристского рынка, происходит диверсификация бизнеса, концентрация и интернационализация капитала. Иными словами, мировой туристский рынок находится в стадии глубоких преобразований еще со времен появления индустрии массового туризма полтора века назад. В России же ситуация осложняется тем, что общемировые тенденции проявляются в условиях, когда сама туриндустрия еще находится в стадии становления. Процесс первоначального накопления капитала еще не завершен, инвестиционный климат оставляет желать лучшего, а государственная политика, в области туризма во многом остается декларативной и непоследовательной.

Говоря о внутренней политике, необходимо сказать, что в первую очередь политика в сфере туризма является неотъемлемой составной частью политики социальной и выходит на многообразие проблем и задач, связанных с воспроизводством рабочей силы.

Современный туризм возник в связи с проведением социальной политики, приведшей к предоставлению трудящимся ежегодных оплачиваемых отпусков, одновременно это было признанием основного права человека на отдых и досуг. С другой стороны, право на отдых и, в частности, право на отпуск и свободу путешествий и туризма, являются естественным следствием права на труд, что признается Всеобщей декларацией прав человека, а также в законодательстве многих стран в качестве элементов развития человеческой личности. Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» устанавливает в преамбуле, что он регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий.

Отметим, что «право на отдых» и «право на свободу передвижения» являются основополагающими правовыми категориями для всего законодательства о туризме. Развитие туризма было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабочего времени и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков29. В то же время, право на отдых посредством занятия туризмом, не может быть, реализовано без конституционных положений о свободе передвижения30.

Вместе с тем, «право на туризм» вытекает также из иных конституционных норм. В процессе совершения туристской поездки граждане могут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст. 41 Конституции РФ), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также право на доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции РФ). Неотъемлемым условием туризма является качество окружающей среды, а также достоверная информация об ее состоянии (ст. 42 Конституции РФ).

В России при низком уровне благосостояния значительной части населения и недостаточной государственной поддержке туризм превратился в чисто коммерческий, элитно дифференцированный, а его социальное содержание пока чисто декларативное31.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определяет социальный туризм как «путешествия, субсидируемые из средств, выделяемых государством на социальные нужды»32. Указанная формулировка - пока единственная в российских документах в отношении именно социального туризма, но в этой части закон пока так и не действует. До сих пор не разработан регламентирующий документ, который конкретизировал бы, кто из туристов, на какие свои путешествия, где и когда может получить от государства полагающиеся по закону бюджетные средства, предусматриваемые на социальные нужды. Иными словами, даже на бумаге и тем более на деле упомянутый закон в этой своей части изначально превратился лишь в декларацию, стал благим пожеланием, но не более. Связанные с ним ожидания не самых обеспеченных российских туристов и отдыхающих на поверку оказались напрасными.