Порядок расторжения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для гос

Заинтересованным лицом считается лицо, чьи права и законные интересы нарушены вследствие нарушения предусмотренных указанным Федеральным законом положений о размещении заказа. Как разъяснено в п. 1 Обзора практики разрешения арбитражными судами дел, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства, направленного информационным письмом Президиума ВАС РФ

Л

от 22.12.2005 № 101 , лицо, обращающееся с требованием о признании торгов недействительными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных гражданским законодательством; нарушения порядка проведения торгов не могут являться основаниями для признания торгов недействительными по иску лица, чьи имущественные права и интересы данными нарушениями не затрагиваются и не могут быть восстановлены при применении последствий недействительности заключенной на торгах сделки.

При анализе судебной практики, касающейся признания недействительным размещения заказа, можно сделать вывод о том, что суды при квалификации истца как заинтересованного лица определяют: являлся ли он участником размещения заказа, а также лицом, которому необоснованно отказано в участии в торгах. В качестве примера можно привести постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 12.07.2007 № Ф04- 3651/2007 (34983-А70-11), ФАС Северо-западного округа от 24.11.2008 № А05- 1310/2008, в которых основанием для оставления кассационной жалобы без удовлетворения послужил вывод о том, что у истца нет права на оспаривание размещения заказа, так как он не является заинтересованным лицом. Данный вывод был основан на том, что истец не подавал заявку на участие в торгах и у суда не имеется данных о том, что ему было необоснованно отказано в допуске к участию в торгах.

Ранее в ст. 8 Федерального закона о размещении заказов было закреплено, что участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение контракта. При анализе данной нормы можно было сделать вывод о том, что данная норма прямо не связывает возникновение статуса участника размещения заказа с подачей заявки на участие в торгах, в запросе котировок. В связи с неоднозначностью данной нормы в научных кругах высказывались разные точки зрения об определении участника размещения заказа.

По мнению Воловой И.Э. «из содержания изложенной нормы не следует, что участник размещения заказа — это лицо, подавшее заявку на участие в торгах»¹³⁹. В качестве аргументации свой позиции автор приводит положения п. 1 ст. 46 Федерального закона о размещении заказов, в соответствии с которыми участником размещения заказа признается любое лицо, в том числе то, которому не направлялся запрос котировок и которое еще не подало котировочную заявку. По смыслу ст. 8 указанного Федерального закона, уточняет автор, поставщик становится участником размещения заказа с момента публикации (размещении на сайте) извещения о проведении торгов. И с указанного момента до даты подачи предложения (заявки) на участие в торгах поставщик, имеющий намерение претендовать на заключение контракта, является «потенциальным участником размещения заказа»¹.

Некоторые авторы высказывают следующую точку зрения: лицо становится участником размещения заказов с того момента, когда оно в установленном порядке изъявило желание заключить контракт. В зависимости от способа размещения заказа это может быть подача заявки на участие в конкурсе или аукционе, котировочной заявки.¹⁴⁰ Данную позицию поддерживает Сокол П.В., высказывая точку зрения о том, что «участниками размещения заказов могут выступать потенциальные поставщики, исполнители, подрядчики, готовые выполнить обязательства по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для публичных нужд и заявляющие свое участие в размещении заказа».¹⁴¹

Действительно, на основании толкования и анализа ст. 8 Федерального закона о размещении заказов в ранее действовавшей редакции можно было сделать вывод, что законодатель при определении участника размещения заказа сделал акцент на том, что таковым является лицо, «претендующие» на заключение контракта. И, как верно отмечает Шумилов А., заявление претендента на заключение контракта должно демонстрироваться им, то есть «содержать элемент публичности, быть известным заинтересованным лицам».¹⁴²Таким образом, участником размещения заказа может считаться лицо, которое каким-либо образом известило заказчика, уполномоченный орган или специализированную организацию о своем намерении претендовать на заключение контракта.

Федеральный закон от 21.04.2011 № 79-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»¹⁴³ исключил из Федерального закона о размещении заказов определение понятия «участник размещения заказов». И в целях закрепления данного определения предлагается п. 1 ст. 8 указанного Федерального закона дополнить абзацем первым следующего содержания:

«1. Участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта и заявившие о своем намерении заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии».

В соответствии со ст. 57 Федерального закона о размещении заказов именно участник размещения заказа имеет право обжаловать действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии не только в судебном, но и в административном порядке в соответствии с нормами, закрепленными в главе 8 указанного Федерального закона.

Таким образом, участником размещения заказа является лицо, претендующие на заключение контракта и каким-либо образом заявившее заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии о своем намерении, а заинтересованным лицом являются лицо, чьи права и законные интересы нарушены вследствие нарушения положений о размещении заказа. На основании сказанного можно сделать вывод, что участник размещения заказа и заинтересованное лицо не тождественные понятия, что подтверждается положениями п. 5 ст. 10, п. 6 ст. 12 и ст. 57 Федерального закона о размещении заказов, предусматривающими судебный порядок рассмотрения споров о размещении заказов для всех заинтересованных лиц, а для участников размещения заказов кроме судебного и административный порядок. То есть, тот факт, что лицо, подавшее иск о признании недействительным размещения заказа, не является участником размещения заказа, не влечет за собой вывод о том, что данное лицо не является заинтересованным лицом и не имеет права на оспаривание размещения заказа. Рассматриваемые выше постановления федеральных арбитражных судов не обеспечивают защиту прав и интересов заинтересованных лиц, ограничивая их право на судебную защиту.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона о размещении заказов контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов осуществляется уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»¹⁴⁴Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов по государственному оборонному заказу, а также поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну. Указанные полномочия в соответствии с Положением о Федеральной службе по оборонному заказу, утвержденным Указом

Ë

Президента РФ от 21.01.2005 № 56с, осуществляет Рособоронзаказ. Контроль за размещением заказов для нужд субъектов РФ, муниципальных нужд осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления муниципального района, городского округа соответственно. Например, органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия контроля за размещение заказов для государственных нужд города Москвы, в соответствии с Положением о контрольном комитете города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 18.12.2007 № 10971111,¹⁴⁵ является Контрольный комитет города Москвы (Москонтроль).

В соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона о размещении заказов контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок. Если в результате проверки выявлены нарушения указанного законодательства заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией или другими, перечисленными в п. 1 ст. 17 Федерального закона о размещении заказов, лицами, им выдается обязательное для исполнения предписание об устранении таких нарушений, в том числе об аннулировании торгов, или подается иск в соответствующий суд о признании размещенного заказа недействительным.

Основания для признания судом торгов и заключенных по результатам таких торгов контрактов недействительными предусмотрены также в Федеральном законе от 26.07.2006 № 1Э5-ФЗ «О защите конкуренции». В указанном Федеральном законе устанавливаются антимонопольные требования к торгам, предусматривающие запреты и ограничения в отношении организаторов торгов и заказчиков, направленные на недопущение ограничения или устранения конкуренции при размещении заказов путем проведения торгов.

Анализ судебной практики показал, что нормы Федерального закона о размещении заказов и Федерального закона о защите конкуренции судами применяются в системе. Например, в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 5.08.2008 № Ф08-45/2008-15А прямо указывается, что в ст. 17 Федерального закона о защите конкуренции раскрываются требования по соблюдению антимонопольного законодательства при проведении торгов, а п. 4 ст. 17 Федерального закона о размещении заказов конкретизирует право антимонопольного органа на проведение внеплановых проверок соблюдения законодательства при размещении заказов.

Необходимо отметить, что нормы ст. 17 Федерального закона о защите конкуренции не распространяются на размещение государственных или муниципальных заказов путем запроса котировок. При этом анализ практики применения арбитражными судами законодательства, регулирующего порядок размещения заказов на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, выявил, что основанием признания контракта, заключенного по результатам запроса котировок, недействительным являлось нарушение норм п. 3 ст. 11, 17 Федерального закона о защите конкуренции. В качестве примера можно привести постановления ФАС Уральского округа от

№ Ф09-9651/07-С5, Третьего арбитражного апелляционного суда от

№ 03АП-2242/2008, в которых было установлено нарушение норм п. 1 ст. 45 Федерального закона о размещении заказов, устанавливающих требование о сроке размещения извещения о проведении запроса котировок, в связи с чем имело место ущемление прав неопределенного круга лиц, что в силу норм п. 3 ст. И, 17 Федерального закона о защите конкуренции является основанием для признания сделки недействительной. Данный вывод вызывает определенные сомнения, так как в данном случае имело место нарушение норм Федерального закона о размещении заказов, регулирующих сроки размещения извещения о проведении запроса котировок. При этом правила ст. 17 Федерального закона о защите конкуренции применяются при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров в государственных или муниципальных интересах. Напрашивается вывод о необходимости внесения дополнения в указанную норму с целью распространения антимонопольного регулирования к размещению государственного или муниципального заказа путем запроса котировок.

Важно отметить еще один существенный момент: при проведении антимонопольного контроля не применяются нормы, установленные

Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹⁴⁶. Пункт 4 ст. 1 указанного Федерального закона предусматривает, что особенности организации и проведении проверок при осуществлении антимонопольного контроля могут устанавливаться другими федеральными законами. В своих разъяснениях Минэкономразвития России прямо указывает, что действие Федерального закона № 294-ФЗ не может распространяться на порядок организации и проведения мероприятий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом о размещении заказов и в рамках гражданско-правовых отношений. Данный вывод обосновывается тем, что субъекты контроля указанных законодательных актов не совпадают, так как нормами ст. 17 Федерального закона о размещении заказов четко определен круг лиц, являющихся субъектами контроля за размещением заказов.

То есть, при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов в совокупности применяются нормы Федерального закона о размещении заказов и Федерального закона о защите конкуренции. При этом необходимо учитывать, что нормы Федерального закона о защите конкуренции предусматривают требования по соблюдению антимонопольного законодательства при проведении торгов, но при этом не распространяется на антимонопольное регулирование размещения государственного или муниципального заказа путем запроса котировок. В целях устранения указанного пробела в правовом регулировании антимонопольного законодательства необходимо рассмотреть вопрос о внесении соответствующих дополнений в ст. 17 Федерального закона о защите конкуренции.

Таким образом, в соответствии со ст. 527 ГК РФ заключение контракта осуществляется на основании заказа на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах, размещаемого в соответствии с Федеральным законом о размещении заказов. Контрактом может быть предусмотрено осуществление поставки товаров в государственных или муниципальных интересах на основании договора поставки, заключаемого между поставщиком и покупателем. В случаях, предусмотренных законом или добровольно принятым обязательством, возможно обязательное заключение контракта, а при уклонении стороны от его подписания закреплено право контрагента требования к понуждению к заключению договора. При этом положение сторон договора поставки товаров в государственных или муниципальных интересах неравное: требование к понуждению к заключению договора поставки может быть предъявлено только к поставщику, а покупатель наделен правом отказа от заключения данного договора.

§ 2. Исполнение договорных обязательств по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд и ответственность

при их нарушении

Права и обязанности субъектов контракта и заключаемого на его основании договора поставки товаров в государственных или муниципальных интересах определяются субъектами данных правоотношений свободно и по собственному усмотрению, так как указанные правоотношения являются гражданско-правовыми по своей природе. При этом существует точка зрения о необходимости того, чтобы «законодательство содержало императивные нормы, регулирующие условия таких договоров (цена, порядок оплаты, сроки выполнения обязательств, имущественная ответственность, условия и порядок прекращения договора и т.д.)», что связано с особым контролем за соблюдением публичных интересов и «предотвращению злоупотреблений со стороны недобросовестных государственных чиновников при заключении и исполнении обязательств»¹.