Муниципальные правовые акты. Понятие, место в системе нормативных правовых актов в России

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕСИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АЛТАЙСКИЙ ГОСУДРСТВЕНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ФАКУЛЬТЕТ МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ ФИЛОЛОГИИ И ПОЛИТОЛОГИИ

КАФЕДРА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИСТОРИИ

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ. ПОНЯТИЕ, МЕСТО В СИСТЕМЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В РОССИИ

(реферат)

Выполнила студентка

6 курса, 1403з группы

Е.А. Бадикова

Барнаул - 2016

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным Законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» каждое муниципальное образование самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы местного значения, осуществляет собственное правовое регулирования и принимая собственные муниципальные правовые акты. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в правовых и организационных формах. Основными формами правовой деятельности является правотворчество и правоприменение. Одним из проявлений правовой формы деятельности органов местного самоуправления является разработка и принятие правовых актов, которые играют «исключительно важную роль в реализации функций местного самоуправления». Правовые акты органов и должностных лиц органов местного самоуправления - одно из средств осуществления власти народа: они издаются в процессе практического осуществления задач и функций местного самоуправления. Большая часть муниципальных правовых актов носит правоприменительный характер, они выполняют функции реализации законодательства и обеспечения существующих существенных правоотношений. Муниципальные правовые акты охватывают не только акты, издаваемые органами и должностными лицами, на так же и иные решения по вопросам местного значения, имеющие различные способы применения (например, решения, принимаемые на местном референдуме, сходе граждан). Из законодательного определения понятия, приводимого в ст. 2 Федерального закона о местном самоуправлении, можно выделить следующие существенные признаки муниципального правового акта. Во-первых, это документально оформленное решение, т.е. выраженное в обязательной письменной форме, принятое в установленном порядке и процедуре, содержащее необходимые реквизиты правовое предписание. Во-вторых, принятое по вопросам местного значения, т.е. для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования или решения задач межпоселеннческого характера, либо по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В-третьих, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила, т.е. нормативные предписания, или имеющий индивидуальный правоприменительный характер регулирования. В-четвертых, обязательное исполнение на территории муниципального образования, т.е. имеющие властный характер, подлежащее применению гражданами, государственными и муниципальными органами, организациями, и должностными лицами.

Таким образом, Федеральный закон о местном самоуправлении под термином «муниципальный правовой акт» признает решения по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее или изменяющее общеобязательные правила или имеющие индивидуальных характер. В ст. 7 Федерального закона о местном самоуправлении уточняются способы издания муниципальных правовых актах - они могут приниматься как непосредственно населением муниципальным образования (на местном референдуме, собрании или сходе граждан), так и органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Муниципальные правовые акты являются подзаконными актами, их положение в системе системе правовых актов, определяется в ст. 7 Федерального закона о местном самоуправлении.

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ. ПОНЯТИЕ. МЕСТО В СИСТЕМЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В РОССИИ

В своей системе муниципальные правовые акты образуют систему муниципальных правовых актов муниципального образования, характеризуется такими признаками, как единство и ограниченная целостность, внутренняя дифференцированность и иерархическое построение. Единство системы муниципальных правовых актов является важным свойствам, обеспечивающих внутреннюю согласованность и непротиворечивость в муниципальном образовании правовых актов. Оно обеспечивается и зависит от ряда факторов, и прежде всего от единой конституционной и законодательной основы регулирования вопросов местного самоуправления, видовых особенностей муниципального образования и избираемой модели организации местного самоуправления. Ограниченная целостность образующих единую систему муниципальных правовых актов проявляется и в таких свойствах, как взаимообусловленность и дополняемость, а так же обнаруживается в таких чертах муниципального правового регулирования, как полнота и комплексность. Муниципальные правовые акты можно классифицировать по различным основаниям на виды:

В зависимости от предмета регулирования, от сферы действия, от формы и способа их принятия, от органа или должностного лицах издавшего, по юридическим свойствам и юридической силе и т. д.

В зависимости от сферы действия муниципальные правовые акты можно классифицировать по предметному действию: действию во времени, действию в пространстве, действию по кругу лиц. По характеру содержащихся в правовом акте предписаний муниципальные правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные.

Муниципальный правовой акт - официальный письменный документ, принятый в порядке, предусмотренном в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования, иными муниципальными правовыми актами, содержащий нормы права, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанное на неоднократное применение. Кроме того, они обладают рядом определенных особенностей: содержат корпоративные нормы, исходящие из местного сообщества и регламентирующие деятельность этого сообщества, охватывают вопросы местного значения, а так же отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; являются юридически значимым волеизъявлением. Муниципальный индивидуальный правовой акт, напротив, имеет не нормативный, исполнительно - распорядительный характер и устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц либо лица. Они персонифицированы, т. е. их адресатом является отдельные лица.

Федеральный законодатель воспроизводит следующую классификацию муниципальных правовых актов, определяя её как систему муниципальных правовых актов:

1. Уставов муниципального образования и правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан)
2. Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3. Правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования осуществляет правовое регулирование посредством принятия муниципальных правовых актов по вопросам исключительной компетенции представительного органа (ч. 10 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении), а также по всем иным вопросам местного значения, отнесенным к его ведению федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования. Прерогативу представительных органов составляет принятие нормативных правовых актов по наиболее важным вопросам. Это вытекает из природы представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно - правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории. Федеральный законодатель определяет, что представительный орган муниципального образования вправе принимать решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Издание таких правовых актов главой муниципального образования, иными должностными лицами и (или) органами местного самоуправления не являются препятствием для осуществления правового регулирования этих вопросов представительным органом посредством принятия муниципальных правовых актов. Представительный орган местного образования также вправе принимать решения по вопросам организации своей деятельности. К таким правовым актам можно отнести:

Регламент представительного органа;

Решения о статусе и об организации деятельности комитетов, комиссий, иных постоянных и временных органов, формируемых в представительном органе;

Решения, связанные с деятельностью депутатов в представительном органе (о порядке оповещения о времени, дате и месте проведения заседаний и вопросах, выносимых на рассмотрение представительного органа, депутатской этике и т.д.);

Решения, связанные с организацией работы аппарата представительного органа и иными вопросами по обеспечению деятельности представительного органа. Несмотря на то, что в федеральном законе непосредственно не указывается, что представительный орган муниципального образования, принимает правовые акты исключительно в форме решений, такой вывод можно предположить. В частности, это следует из того, что все правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования, федеральным законодателем обозначаются одним терминологическим определением - «решения», а в последующих положениях рассматриваемой статьи вполне однозначно именуются формы правовых актов, издаваемых главой муниципального образования и председателем представительного органа (ч. 4 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении). Тем самым федеральный законодатель предопределяет только одну форму для правовых актов представительного органа - решение, которая должна объединять акты, имеющие как нормативный характер, так характер индивидуального правового регулирования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (т.е. имеющие нормативный характер регулирования), принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Федеральным законом о местном самоуправлении. Порядок принятия, подписания и обнародования решений, принимаемых представительным органом муниципального образования, определен в двух частях закона (ст.35, 36, 47 Федерального закона о местном самоуправлении). В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 25 и ч.3 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении в муниципальном образовании, являющемся поселением с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, представительный орган не формируется, а все его полномочия, в том числе по принятию правовых актов, осуществляется сходом граждан. Устанавливая систему муниципальных правовых актов в ч.1 ст. 43 федеральный законодатель указал правовые акты представительного органа сразу после устава муниципального образования и правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан). В соответствии с ч. 2 устав муниципального образования и правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), обладают высшей юридической силой по сравнению с иными муниципальными правовыми актами, в том числе и актами представительного органа. В то же время, исходя из предположения иерархического построения названного перечня муниципальных правовых актов в зависимости от их юридической силы, можно сделать вывод, что решения представительного органа обладают приоритетностью по сравнению с другими муниципальными правовыми актами. Муниципальные правовые акты, принимаемые представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования и в пределах его полномочий, обладают приоритетом по юридической силе перед иными муниципальными правовыми актами, принимаемыми главой муниципального образования, иными муниципальными органами и должностными лицами муниципального образования. Акты исполнительных органов муниципальных образований должны соответствовать не только закону, но и актам представительных органов, поскольку последние устанавливают общие правила на соответствующей территории.

Законодатель определяет, что глава муниципального образования вправе осуществлять правовое регулирование посредством принятия муниципальных правовых актов исключительно в пределах его полномочий, определенных уставом муниципального образования и решениями представительного органа (ст. 36, 44 Федерального закона о местном самоуправлении). Данное требование Федерального закона предполагает, что глава муниципального образования вправе издавать правовые акты только на основании и (или) во исполнение норм устава муниципального образования и решений представительного органа. Правовые акты главы муниципального образования не могут противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан), а также решениям представительного органа. Законодатель определяет различную юридическую природу правовых актов, принимаемых главой муниципального образования в зависимости от его статуса (объема полномочий), которым он наделяется в соответствии с уставом муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, то его полномочия по самостоятельному изданию правовых актов ограничиваются только вопросами организации деятельности представительного органа. При этом федеральным законом, хотя и определяются формы таких актов - постановления и распоряжения, тем не менее, содержательное различие между ними не устанавливается. Таким образом, данные вопросы должны быть конкретизированы в уставе муниципального образования и решениях представительного органа. Представляется оправданным определить, что форма правовых актов должна зависеть от характера осуществляемого правового регулирования. Если правовой акт содержит нормативные предписания (рассчитанные на неоднократное применение, распространяющиеся на неограниченный круг лиц, имеющих неограниченный срок применения), то он должен приниматься в форме постановления. Акт индивидуального регулирования, имеющий правоприменительный характер, может приниматься в виде распоряжения. Закрепляется правовая основа их принятия: правовые акты глава администрации вправе осуществлять правовое регулирование исключительно в пределах своих полномочий, установленных законодательными актами, - федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами - уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа. Если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования является главой местной администрации, он также вправе издавать правовые акты в форме постановлений и распоряжений, но по значительному более широкому кругу вопросов. В этом случае вопросы, связанные с организацией деятельности представительного органа, в полномочия главы муниципального образования не могут включаться. Так же закрепляются полномочия по изданию правовых актов председателем представительного органа, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. Эти полномочия ограничиваются исключительно вопросами организации деятельности представительного органа. При этом также остается неразграниченной правотворческая компетенция между представительным органом и его председателем (ч. 4 ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении). Устанавливается также форма правовых актов, издаваемых главой местной администрации. В зависимости от предмета регулирования законодатель предопределяет, что по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, законодательно переданных органам местного самоуправления, должны приниматься постановления, а по вопросам организации местной администрации - распоряжения. Такую законодательную конструкцию следует признать крайне неудачной, поскольку она не исключает различные толкования. В частности, из такой формулировки нельзя сделать однозначный вывод, различаются ли перечисленные в законе формы правовых актов главы местной администрации в зависимости от характера содержащихся в них предписаний; должны ли постановления главы администрации признаваться нормативными правовыми актами, а его распоряжения - индивидуальными (правоприменительными) актами; означает ли примененная законодательная конструкция, что по вопросам местного значения и реализации переданных государственных полномочий глава местной администрации вправе издавать исключительно акты, носящие характер нормативного регулирования, а по вопросам организации местной администрации - только акты ненормативного характера. Наряду с главой муниципального образования, главой местной администрации, председателем представительного органа, перечисленными в других частях данной статьи, правовое регулирование могут осуществлять иные должные лица местного самоуправления. Они вправе принимать правовые акты по вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к их полномочиям, в виде распоряжений и приказов. И в этом случае законодатель допускает неточности в формулировках. Во - первых, без какой либо законодательной регламентации остаются предмет регулирования и формы правовых актов, издаваемых иными органами (не только должными лицами) местного самоуправления, несмотря на то, что эти акты упоминаются при определении в ч. 1 ст. 43 системы муниципальных правовых актов. Таким образом, вне сферы внимания законодателя остались правовые акты органов местной администрации, контрольного органа - контрольно - счетной палаты или ревизионной комиссии, иных органов муниципального образования. Во-вторых, закрепляются формы правовых актов (как и в ч. 3 - решения для представительного органа, в ч. 4-6 - постановления и распоряжения для главы муниципального образования, председателя представительного органа, главы местной администрации) вне зависимости от их соотношения по характеру осуществляемого правового регулирования.