Кадровая политика в системе государственной службы

Глава 2. Методологические основы кадровой политики в Управлении Федеральной миграционной службы России по Московской области

2.1. Нормативно-правовое регулирование кадровой политики в органах государственной службы РФ и кадровая политика (в госслужбе) Московской области

Кадровая политика рассматривается, как правило, социологией. Юридические науки менее заинтересованы в исследовании основ и процессов ее реализации16. Но в условиях модернизации государственного управления и преобразований в сфере становления института государственной службы необходимо изменение и концептуальных основ работы с кадрами, а так же, нормативное закрепление данных изменений. На государственной службе характер и содержание кадровых процессов и отношений диктуются специфическими законодательными и нормативно-правовыми документами. С одной стороны, они закрепляют более жесткие, по сравнению с законодательством о труде, требования к государственным служащим, устанавливают определенного рода ограничения, связанные с исполнением служебных обязанностей, с другой – предоставляют им дополнительные льготы и социальные гарантии.

Основные нормативные акты, регулирующие кадровую политику в органах государственной власти представлены в Приложении 1.

Рассмотрим основные нормативно-правовые акты, регулирующие кадровую политику государственной гражданской службы в РФ. Поворотным моментом в формировании нормативно-правовой базы кадровой политики в органах государственной власти в постсоветский период стало принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации17. Это повлекло за собой активную нормотворческую деятельность высших органов государственной власти по приведению законов в соответствие с Основным законом, по развитию положений Конституции в актах Президента и Правительства России, а также нормативных актах субъектов Федерации.

В частности, Конституция РФ 1993 г. ввела новый государственно-правовой институт - государственную службу, являющуюся важнейшей основой современного государственного строительства, государственной кадровой политики, воздействующую на функционирования многих конституционно-правовых образований. Без государственной службы, выступающей правовой рамкой государственной кадровой политики, немыслимо функционирование даже наилучшим образом устроенной государственной администрации. Анализ Конституции России позволяет сделать вывод о том, что государственная служба признается важнейшим институтом в деле формирования и развития нового российского государства.

Конституция РФ формулирует и закрепляет главнейшие принципы правового регулирования, является базой всего законодательства, актом, обладающим высшей юридической силой. Кадровая политика в органах государственной власти должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией Российской Федерации принципов и положений, таких как: основы конституционного строя (ст. 1-16); права и свободы человека (ст. 17-64); федеративное устройство, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65 -79); институт президентства (ст. 80-93); Правительство РФ (ст. 94-109); судебная власть (ст. 118-129); местное самоуправление (ст. 134-137)18.

Статья 32 Конституции Российской Федерации гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе»19.

Трудовое право регулирует труд наемных рабочих в органах, организациях, учреждениях, предприятиях, фирмах, регламентирует отношения работников с работодателями, от имени которых выступает администрация. Его главным источником является Трудовой кодекс РФ20. В соответствии с действующим законодательством Трудовой кодекс РФ регулирует только те нормы и отношения в государственной службе, которые не регламентируются законодательством о государственной службе Российской Федерации21, то есть в данной области приоритет законодателем отдается служебному праву. При этом на государственных служащих распространяются основные принципы правового регулирования трудовых отношений, заложенные в Трудовом кодексе: свобода труда, включая право на труд; запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда; защита от безработицы и содействие в трудоустройстве; обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда; равенство прав и возможностей работников; обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы; социальное партнерство и т.д.

Основным источником административного права является Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. (№195-ФЗ) с изменениями и дополнениями22. Служебное право пока не стало самостоятельной отраслью права, но уже очевидно, что становится подотраслью административного права. Оно регулирует правоотношения, возникающие в процессе государственно-служебных отношений.

В рамках конституционного, трудового, административного и служебного права регулируются государственная кадровая политика, кадровые отношения и кадровая деятельность. Неправовое регламентирование кадровых процессов и отношений противоправно; оно сопряжено с субъективизмом и протекционизмом и влечет за собой юридическую ответственность.

Итак, комплексность института государственной службы заключается в том, что, во-первых, он объединяет в себя множество правовых норм других отраслей права трудового, административного, конституционного, уголовного, финансового, международного, муниципального права, а, во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например, принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, административных работников.

В 2001 году была принята и утверждена Президентом Российской Федерации Концепция реформирования системы государственной службы (далее Концепция), в рамках которой были приняты основные нормативные акты, регулирующие сферу государственной службы – Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 2003 г.23, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 2004 г.24, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»25, а также множество нормативно правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации. Данные нормативно-правовые акты заложили основу государственной службы на многие годы вперед. Был установлен статус государственного служащего, а также дано определение государственной службы и органов её составляющих. Были заложены основные принципы построения и функционирования государственной службы. Определены разграничения государственной службы федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации26. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»27 - первый видовой закон, регулирующий правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы.

Квалификационные требования к стажу федеральных гражданских служащих устанавливаются Указом Президента, для гражданских служащих субъекта Российской Федерации – законом субъекта. Так, в соответствии с Указом Президента от 27.09.2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»28, для замещения высших должностей федеральной государственной гражданской службы требуется не менее шести лет стажа государственной службы или не менее семи лет стажа работы по специальности; для замещения главных должностей – не менее четырех и пяти лет соответственно; для замещения ведущих должностей (в рамках данной группы занято больше всего государственных служащих – это уровень специалистов) – не менее двух и четырех. Данные квалификационные требования к стажу затрудняют возможности поступления на государственную службу молодых специалистов, имеющих опыт работы в бизнесе или в коммерческих организациях. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Большую роль в решении тактических вопросов реализации государственной кадровой политики играют нормативные правовые акты, принимаемые федеральными министерствами и ведомствами (федеральными службами, агентствами, надзорами). Их приказы, распоряжения, положения об органах и их подразделениях, административные и должностные регламенты, служебные распорядки, инструкции и другие локальные акты дополняют и конкретизируют механизм правового регулирования кадровой политики и кадровой работы на государственной службе.

В рамках упомянутой ранее Концепции был принят, в том числе, и Указ Президента «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»29, редкий нормативный акт предусматривает основы морального облика и характер поведения лиц, на которых он направлен. Однако данный Указ предписывает добросовестное исполнение служебных обязанностей, а также примерный эталон поведения государственного служащего в процессе не только служебной деятельности, но и в повседневной жизни. Сам факт наличия такого нормативного акта говорит о степени значимости регулируемой им сферы. Государственный служащий олицетворяет государственную власть в сознании простых граждан. Является показателем её деятельности и выражает государственную волю. Процесс реформирования государственной службы весьма трудоемкий и длительный. С течением времени устаревают многие положения Концепции и, уже совершенные изменения требуют доработки и повторного анализа. С развитием общества, совершенствованием технологий и преобразованиями в сфере государственного управления необходимо и развитие законодательства30.

С целью совершенствования системы государственной службы Российской Федерации 10 марта 2009 года Указом Президентом Российской Федерации была утверждена Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» (далее Программа)31, в которой были закреплены основные задачи и направления преобразований в системе государственной службы. Данная Программа нацелена на завершение реформирования видов государственной службы, а также формирование системы управления государственной службой32. В рамках реализации федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. №26133, создана система оценки кадров при проведении конкурсных отборов, аттестаций, совершенствование профессиональной подготовки кадров. Разработаны юридические механизмы противодействия коррупции в сфере государственной службы; созданы комиссии по урегулированию конфликта интересов и соблюдению требований к служебному поведению служащих; введен в действие новый порядок представления, проверки и опубликования служащими и членами их семей, а также поступающими на службу гражданами сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и др.

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой Московской области, осуществляется:

- Конституцией Российской Федерации;

- Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»;

- Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

- другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

- указами Президента Российской Федерации;

- постановлениями Правительства Российской Федерации;

- Уставом Московской области, Законом «О государственной гражданской службе Московской области»34, иными законами Московской области и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Московской области.

2.2. Организация и анализ организации кадровой политики в УФМС по Московской области

Работа миграционной службы осуществляется на основании Положения об Управлении Федеральной миграционной службы по Московской области35 и включает основные функции:

- оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

- осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

- осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации и др.

Управление возглавляет начальник (руководитель), назначаемый на должность и освобождаемый от должности в установленном порядке. Начальник (руководитель) Управления имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности в установленном порядке. Организационная структура управления УФМС по Московской области на 31.12.2014 г. представлена в Приложении 2.

Кадровая работа в УФМС России по Московской области осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30.11.2011 №342-ФЗ (ред. от 25.11.2013, с изм. от 21.03.2014)36, Федерального закона «О полиции» от 07.02.2011 №3-ФЗ (действующая редакция от 21.07.2014)37, Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 №79-ФЗ (ред. от 02.04.2014)38, Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (действующая редакция от 04.11.2014)39.

Положение об Управлении, структура Управления, штатное расписание, предельная численность, фонд оплаты труда, а также смета доходов и расходов на его содержание утверждаются руководителем ФМС России.

Должности в Управлении могут замещаться в установленном порядке сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации, прикомандированными к ФМС России, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками. Кадровая политика миграционной службы едина. УФМС по Московской области принимает граждан на конкурсных условиях, при этом они должны обладать профильным образованием, а в некоторых случаях и опытом работы. УФМС России по Московской области использует смешанный принцип комплектования штата, т.е. привлечение для участия в конкурсном отборе как внутренних, так и внешних кандидатов (Приложение 3).

Главным критерием отбора является соответствие кандидата требованиям, установленным действующим законодательством. При прочих равных условиях приоритет для назначения на вакантные государственные должности имеют государственные гражданские и муниципальные служащие, включенные в кадровый резерв и успешно прошедшие программу профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Отбор кадров может осуществляться по следующим направлениям: отбор кандидатов на замещение вакантных должностей по конкурсу; отбор кандидатов на замещение вакантных должностей без проведения конкурса. С действующими сотрудниками на постоянной основе проводятся индивидуально-воспитательные занятия. А также занятия по служебной подготовке, в ходе которых рассматриваются различные вопросы служебной деятельности, а также правила и принципы оказания государственных услуг, читаются лекции по конфликтологии. Все спорные ситуации, а также жалобы рассматриваются руководителями и кураторами незамедлительно.