Государственные и муниципальные учреждения, особенности их правового положения и место в финансовой системе Российской Федерации

Перечни особо ценного движимого имущества автономных учреждений определяются: федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации; в порядке, установленном местной администрацией в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Перечни особо ценного движимого имущества бюджетных учреждений определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.

Говоря об имуществе государственных (муниципальных) учреждений, законодатель употребляет следующие понятия – «имущество, закрепленное за государственным (муниципальным) учреждением», «имущество, закрепленное за государственным (муниципальным) учреждением на праве оперативного управления», «имущество, находящееся у государственного (муниципального) учреждения на праве оперативного управления». Анализируя Федеральный закон от 8 мая 2010 года, можно прийти к выводу, что названные словосочетания различаются по смыслу и обозначают разные категории имущества государственных (муниципальных) учреждений.

Определение «имущество, закрепленное за государственным (муниципальным) учреждением» употребляется в новом федеральном законодательстве о государственных (муниципальных) учреждениях для обозначения, как правило, недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепляемого собственником имущества за государственным (муниципальным) учреждением первоначально, при создании такого учреждения.

Под «имуществом, закрепленным за государственным (муниципальным) учреждением на праве оперативного управления» подразумевается уже не только недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепляемое собственником имущества за государственным (муниципальным) учреждением, но и иное имущество, закрепляемое собственником за названным учреждением также при его создании[4, 123].

«Имущество, находящееся у государственного (муниципального) учреждения на праве оперативного управления» – это недвижимое, особо ценное движимое и иное имущество, закрепленное за учреждением собственником имущества при его создании, а также иное имущество, приобретенное учреждением по различным основаниям (для автономных и бюджетных учреждений, в том числе полученное от деятельности, приносящей доходы) в ходе осуществления им своей уставной деятельности. Таким образом, словосочетанием «имущество, находящееся у государственного (муниципального) учреждения на праве оперативного управления» охватывается все имущество государственного (муниципального) учреждения.

Деятельность, которую могут осуществлять государственные (муниципальные) учреждения. Федеральные законы «Об автономных учреждениях», «О некоммерческих организациях» (в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 года) называют два вида деятельности автономных, бюджетных и казенных учреждений – основная деятельность и деятельность, не относимая к таковой[3].

Основной деятельностью государственных (муниципальных) учреждений всех типов признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых такие учреждения созданы.

Иной (не относящейся к основной) деятельностью государственных (муниципальных) учреждений следует считать деятельность, которая хотя прямо и не направлена на достижение целей, ради которых такие учреждения созданы, но соответствует этим целям и служит их достижению.

В учредительных документах (уставах) государственных (муниципальных) учреждений всех типов должны содержаться исчерпывающие перечни видов деятельности (как относящихся, так и не относящихся к основной деятельности), которые вправе осуществлять такие учреждения.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» (в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 года) выделяет три направления деятельности автономного учреждения[3].

Во-первых, это основная деятельность автономного учреждения, то есть деятельность, связанная с выполнением работ и оказанием услуг, непосредственно направленных на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Основная уставная деятельность автономного учреждения осуществляется в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, формируемым и утверждаемым его учредителем с учетом видов деятельности, отнесенных уставом такого учреждения к его основной деятельности, и в соответствии с обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию.

Во-вторых, автономное учреждение может осуществлять основную уставную деятельность по выполнению работ и оказанию услуг гражданам и юридическим лицам за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Отличие этой основной деятельности от первого направления деятельности автономного учреждения, описанного выше, состоит в том, что эта деятельность осуществляется автономным учреждением по своему усмотрению, сверх государственного (муниципального) задания и (или) обязательств перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Из смысла Федерального закона «Об автономных учреждениях» следует, что данная деятельность автономного учреждения не может быть произвольной, а должна служить достижению целей, ради которых создавалось автономное учреждение, соответствовать им и входить в перечень видов деятельности, которыми автономное учреждение вправе заниматься в соответствии со своим уставом.

И, в-третьих, автономное учреждение может осуществлять и иную (не являющуюся основной) деятельность, если эта деятельность служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует этим целям, при условии, что виды такой деятельности предусмотрены уставом автономного учреждения.

В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» (в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 года) бюджетное учреждение осуществляет свою основную уставную деятельность по выполнению работ и оказанию услуг в соответствии с сформированным и утвержденным для него органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, государственным (муниципальным) заданием и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию.

По всей видимости, указания закона на обязательства перед страховщиком по обязательному социальному страхованию относятся к автономным и бюджетным учреждениям, осуществляющим деятельность в сфере здравоохранения.

Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а в случаях, определенных федеральными законами, и в пределах государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к предусмотренным его уставом основным видам деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Как и автономное учреждение, бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не относимые к основными видами деятельности, если это служит достижению целей, ради которых оно создано, соответствует этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 года) определяет, что казенное учреждение осуществляет деятельность по оказанию государственных (муниципальных) услуг, выполнению работ и (или) исполнению государственных (муниципальных) функций в целях реализации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления. Кроме того, казенное учреждение вправе осуществлять деятельность, приносящую доходы, при условии, что такая деятельность предусмотрена его учредительным документом (уставом)[2].

Финансовое обеспечение основной деятельности государственных (муниципальных) учреждений в рамках государственных (муниципальных) заданий. В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 года учредителями (собственниками имущества) финансово обеспечивается не всякая деятельность государственных (муниципальных) учреждений, а только виды деятельности, относимые их учредительными документами (уставами) к основной деятельности, и только в пределах сформированных и утвержденных для этих учреждений их учредителями государственных (муниципальных) заданий.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Финансовое обеспечение основной деятельности автономных и бюджетных учреждений в рамках государственных (муниципальных) заданий осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (а для автономных учреждений и из иных, не запрещенных федеральными законами источников) с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным или бюджетным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным или бюджетным учреждением учредителем или приобретенных автономным или бюджетным учреждением за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания автономному или бюджетному учреждению, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.

Условия и порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются: Правительством Российской Федерации в отношении автономных и бюджетных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных и бюджетных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации; местной администрацией в отношении автономных и бюджетных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Как автономное, так и бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения как учреждения, находящегося в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, производится за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на основании бюджетной сметы.

Право государственных (муниципальных) учреждений заниматься деятельностью, приносящей доходы; степень свободы таких учреждений в распоряжении полученными доходами. Автономное и бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если эта деятельность соответствует названным целям, при условии, что такая деятельность разрешена их учредительными документами (уставами). Доходы, полученные автономным или бюджетным учреждением от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение названных учреждений и находятся у них на праве оперативного управления.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях», кроме того, оговаривает, что полученные автономным учреждением доходы должны использоваться им для достижения целей, ради которых оно создано; собственник имущества автономного учреждения не имеет права на доходы, полученные автономным учреждением от деятельности, их приносящей, и от использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено его учредительным документом (уставом). Доходы, полученные казенным учреждением от такой деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на приносящую доход деятельность и на источники доходов любого из типов государственных (муниципальных) учреждений.

 Право государственных (муниципальных) учреждений быть  учредителями или участниками других юридических лиц. Автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника.

Установлен запрет на передачу автономным учреждением другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника имущества, отнесенного к объектам культурного наследия народов Российской Федерации, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда Российской Федерации, национального библиотечного фонда.