Взаимоотношения ЕC и РФ

   Впервые о “Проблеме 2007” на высшем уровне заговорили в ходе саммита Россия–ЕС, проходившего весной 2005г. Проблема была поставлена в связи с истечением первоначального десятилетнего срока действия СПС и необходимостью обновления договорной основы наших отношений с ЕС.

   Однако  на пути создания качественно нового соглашения встает немало сложностей, прежде всего, в юридической сфере. Заключение нового соглашения порождает проблему преемственности в отношении реально применяющихся на практике положений СПС, которые устойчиво могут сохранять свое действие и после 2007г., а также в отношении практических правовых достижений во взаимоотношениях между РФ и ЕС, выразившихся в односторонних документах, внутреннем законодательстве и судебной практике сторон. Прекращение СПС может повлечь за собой слом современной системы регулирования отношений между ЕС и РФ и потере некоторых значительных достижений в отношениях между Сторонами, связанных с реализацией норм СПС.

   Итак, постоянно усложняющиеся условия  развития современного мира требуют  быстрого реагирования России и Европейского союза.

   В настоящее  время политические отношения России и ЕС характеризуются сочетанием дружественного характера и низкой степенью реального сотрудничества, сильны элементы конкуренции.

   Таким образом, наряду с явной взаимозависимостью и партнерстом в отношениях между РФ и ЕС есть масса нерешенного и недосказанного. Многие аналитики прогнозируют, что развитие отношений между Россией и ЕС будет во многом зависеть от формата политико-правовых отношений. В этом отношении формат и структура новой политико-правовой базы отношений могут иметь большое значение, которое, однако, не стоит абсолютизировать.

2. Кризис в отношениях России и Европейского Союза и проблема нового договора о сотрудничестве

   Первоначальный  срок действия СПС истекает в декабре 2007 года. За время после его подписания в 1994 году, в отношениях между Россией  и ЕС накопилось значительное количество проблем. Имеется и большой позитивный опыт. Истечение срока действия СПС – хорошая возможность подвести некоторый итог, заглянуть в будущее и, на основе проведенного анализа, подготовить предложения по модернизации договорно-правовой базы двусторонних отношений. С учетом этого, руководство России заблаговременно, еще несколько лет назад поставило  вопрос о необходимости решения проблемы 2007 года.

    СПС  сыграло свою историческую роль. Оно помогло плавному и безболезненному  переходу отношений между Россией  и ЕС от конфронтации к сотрудничеству и партнерству. СПС отличалось широтой охвата областей сотрудничества. Им устанавливалась институциональная система взаимодействия. Предусматривались оптимальные на тот момент правовые режимы регулирования торгово-экономических отношений. По своей природе СПС носило интеграционный характер. На его подготовку ушло почти два года. В какой-то степени можно считать, что СПС стало максимумом того, на что стороны могли пойти в тот период в согласовании договорно-правовой базы своих отношений.

   Вероятно, в физическом измерении с середины 1990-х годов прошло не так много времени. Но с точки зрения исторического процесса, минула вечность. Внутренняя ситуация в России коренным образом изменилась. Ее позиции на международной арене существенно окрепли. Да и ЕС уже совершенно иной. Он включает в свой состав вдвое больше государств. Интеграционные процессы получили дальнейшее мощное развитие. Объем отношений между новой Россией и новым ЕС несопоставим с тем, что было когда-то. Вывод: СПС безнадежно отстало от жизни.

   Поэтому постановка вопроса о необходимости своевременного, более того, упреждающего решения проблемы 2007 года, с которой выступила российская сторона, являлась вполне логичной и политически оправданной. Европейская Комиссия и государства-члены довольно долго колебались. По их мнению, баланс негативных и позитивных элементов СПС был явно в пользу сохранения Договора в его нынешнем виде. Однако, пусть и не сразу, после длительной и настойчивой разъяснительной работы, Москве удалось убедить партнеров в безальтернативности своего подхода. Использованная аргументация оказалась, в конце концов, воспринятой Брюсселем настолько полно, что Европейский Союз и сам стал ее придерживаться.

   Однако  заострить проблему 2007 года и ограничиться этим, было бы явно недостаточно. Требовалось предложить конструктивные варианты ее урегулирования. Причем, такие варианты, которые бы открывали путь к пакетному решению о пролонгации действующего СПС и одновременном запуске переговоров о его модернизации.

   На  протяжении 2005-2007 годов высказывались самые разные предложения по содержательным аспектам решения проблемы 2007 года. По итогам дискуссий стороны вышли на пакетную договоренность. Однако плюрализм мнений – его еще в какой-то степени можно назвать разбродом – сохраняется до сих пор. Вместе с тем, можно выделить несколько основных точек зрения.

   Несмотря  на достигнутые Москвой и Брюсселем  договоренности о запуске переговоров по новому Базовому соглашению, некоторые эксперты по-прежнему высказываются за сохранение статус-кво. Они обращают внимание на то, что действующее СПС обладает большой гибкостью. Оно не препятствует ни расширению спектра областей сотрудничества, ни обновлению совместных институтов. Фактическая модернизация СПС и его приспособление к новым потребностям может идти и довольно эффективно осуществляется явочным порядком. Главное же – СПС отражает романтические представления о партнерстве между Россией и Союзом. В нем заложен максимум того, на что Москва и Брюссель могут рассчитывать. Отнюдь не факт, что новые переговоры приведут к лучшему результату, а поэтому СПС лучше вообще не трогать.

   Влиятельная группа экспертов, отражающая интересы правящих слоев России и ЕС, вообще с предубеждением относится к договорному оформлению их стратегического партнерства. По мнению наиболее видных ее представителей, для укрепления правовой базы взаимодействия нет ни политических, ни экономических предпосылок. Отношения между Россией и ЕС отягощены многочисленными спорами и разногласиями. Москва и Брюссель придерживаются в их отношении различных позиций. В ВТО Россия еще не вступила. Поэтому надо подождать преодоления конституционного кризиса в ЕС, а также итогов парламентских и президентских выборов в России, а уже потом приступать к обсуждению обязывающего документа. Но сейчас нужно ограничиться весомой политической декларацией. Что касается отдельных сфер сотрудничества, то, по мере необходимости, можно будет разрабатывать и вводить в действие секторальные соглашения.

   Довольно  перспективные предложения по модернизации СПС были предложены рабочей группой комитета «Россия в объединенной Европе». Она предложила сохранить все позитивное, имеющееся в действующем Соглашении, и внести в него изменения и дополнения, требуемые временем, путем заключения дополнительного договора. Такой подход полностью снимал проблему появления правового вакуума в регулировании отношений между Россией и ЕС. Он открывал путь к спокойной созидательной совместной работе, без необходимости подверстывать ее под какие-то определенные сроки. К тому же он полностью отвечал традиции Европейского Союза, который с Римских договоров 1957 года уже более пятидесяти лет занимается их постепенной достройкой и совершенствованием.

   Одной из модификаций такого подхода служили предложения, касающиеся заключения договора об учреждении ассоциации между Россией и ЕС. От нее пришлось отказаться и по политическим, и по техническим причинам. Дело в том, что российская сторона исходила из классического, международно-правового понимания ассоциации. А Европейская Комиссия, со своей стороны, была готова обсуждать проект такого документа только под углом зрения уже имеющихся у ЕС договоров об ассоциации, которые Москву заведомо не могли устроить.

   По  итогам консультаций, проходивших между Москвой и Брюсселем с осени 2005-го по весну 2006 года, стороны вышли на совместное понимание необходимости разработки и принятия нового Договора. Москва и Брюссель сочли: именно таким образом они смогут избавиться от недостатков действующего СПС и добиться нового качества двусторонних отношений. Они высказались за обязывающий договор, поскольку никакая политическая декларация не могла бы обеспечить реализацию нужных России и ЕС согласованных правил поведения с использованием надлежащих юридических процедур и механизмов.

   В содержательном плане имелось в виду, что будущее  Базовое соглашение будет состоять из описания модернизированного механизма управления партнерством, изложения правовых основ и методов построения четырех общих пространств, включая весомый раздел о политическом сотрудничестве и взаимодействии.

   Первоначально высказанные сторонами предположения, что будущий договор должен иметь  рамочный характер, под давлением  юридической общественности вскоре были отставлены. Дело в том, что переговорщики под термином «рамочное» имели в виду то, что его будут дополнять секторальные соглашения, а вовсе не его юридическую природу. Юристы подсказали, что терминологическая путаница может лишить Суд ЕС и национальные суды всех уровней возможности применять многие важные положения будущего Соглашения как обладающие прямым действием во внутреннем праве России, ЕС и государств-членов.

1. Предпосылки сближения России и ЕС

   Сама  логика постановки вопроса о проблеме 2007 года и предложенные подходы к  ее решению задают идеологию и основные требования, которым должен был бы соответствовать СПС-2.

   Заключение  нового Базового соглашения, следовательно, имеет смысл лишь в том случае, если оно выгодно отличается от ныне действующего. Но для того, чтобы  оно отличалось от ныне действующего в лучшую, а не в худшую сторону, необходимо соблюдение, как минимум, следующего перечня условий.

   СПС-2 придаются такие характеристики, которые позволили бы ему стать  работающим договором. Стороны делают все необходимое, чтобы избежать использования при его составлении общей, пустой, ничего не значащей фразеологии. Устанавливаемые им взаимные обязательства и правовые режимы выписываются четко и однозначно. Создаваемые органы управления партнерством получают мандат на разработку нормативных документов, которые бы шли в развитие первоначально сформулированных обязательств и правовых режимов. Предписываемые им механизмы решения споров и разногласий, возникающих при его толковании и применении, приводятся в действие по просьбе любой из сотрудничающих сторон. Выносимые им решения подлежат обязательному соблюдению, предпочтительно в том же порядке, как и национальные.

   В СПС-2 включаются нормы прямого действия. Они выписываются таким образом, чтобы субъекты внутреннего права  России и ЕС, любые частные лица и организации могли бы строить на них свои правоотношения прямо и непосредственно. Закрепляемые в них права частных лиц и организаций обеих сторон формулируются настолько определенно, насколько это необходимо для того, чтобы пользование ими не зависело от введения в действие мер имплементационного характера, которые будут предусматриваться договором. Нормы прямого действия используются максимально широко. Из них складывается правовое регулирование большинства функциональных вопросов трансграничного передвижения товаров, рабочей силы, услуг и капиталов, а равно пребывания и деятельности частных лиц и организаций за рубежом.

   Лейтмотивом Договора становится обеспечение равноправного  сотрудничества между Россией и ЕС и его государствами-членами. Ставка в нем делается на исключении мер одностороннего и дискриминационного характера из практики двусторонних отношений. В соответствии с ним вынесение произвольных суждений по любым затрагиваемым в нем вопросам и осуществление оправдываемых ими акций, направленных против интересов другой стороны, запрещаются. Органы управления партнерством и вся их система формируются на паритетных началах. В соответствии с буковой и духом принципа равноправия строятся механизмы и процедуры подготовки, принятия и контроля над реализацией решений.

   Институциональным, нормативным и программным положениям СПС придается последовательно интеграционный характер. Интеграция провозглашается главной целью сотрудничества и партнерства, а равно инструментом достижения всех других целей, таких, как обеспечение политической стабильности и безопасности, экономическое процветание, рост благосостояния населения, усиление международной конкурентоспособности и т.п. В расчете на ее обслуживание выстраиваются система органов управления партнерством, конструируемые новым Базовым соглашением механизмы и процедуры принятия решений. В него встраивается график перехода от правовых режимов регулирования взаимодействия, отражающих нынешний уровень сотрудничества, к более продвинутым и перспективным, отвечающим потребностям функционирования общего рынка в пределах Европейского континента, и его основные этапы.

   Предметная  сфера действия СПС-2 формулируется  максимально широко. Она конструируется как фактически всеобъемлющая. Ведь к настоящему времени ЕС превратился в интеграционное объединение универсальной компетенции, занимающееся всем тем, чем занимаются государства-члены. Прописать предметную сферу как всеобъемлющую можно, прежде всего, за счет включения в новое Базовое соглашение всех областей сотрудничества, перечисляемых в действующем СПС, а также всех тех, которые идентифицированы в дорожных картах. На первый взгляд, это может показаться достаточным. Но только на первый, в действительности это не так. Если стороны попытаются дать исчерпывающий список областей сотрудничества, то очень скоро может выясниться, что они чего-то не предусмотрели. Перечислить все, ничего не забыв, просто не получится. Какие-то важные области окажутся упущенными. К тому же, жизнь не стоит на месте. В ближайшем будущем у России и ЕС наверняка появится интерес к взаимодействию по каким-то направлениям, которые сейчас не просматриваются или не поддаются идентификации. С учетом этого, перечисление и описание отдельных областей сотрудничества между Россией и ЕС, из которых складывается весь их спектр, следовало бы дополнить статьей общего характера, устанавливающей, что под действие нового Договора подпадают любые вопросы двустороннего взаимодействия. Другой вариант – записать в будущем Базовом соглашении, что никаких ограничений на предметную сферу сотрудничества и партнерства между сторонами не допускается.