Организационные основы муниципального управления

   1.1. Представительный орган.

    В системе органов местного самоуправления представительный орган является выборным, коллегиальным, выражающим интересы местного сообщества. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления и российскому законодательству наличие выборного представительного органа является обязательным условием организации местного самоуправления.

  Данный орган выступает от лица субъекта местного самоуправления, то есть населения муниципального образования, представляя его интересы.

  В связи с особой ролью в системе  местного самоуправления представительный орган наделяется исключительной компетенцией, в которую, в частности, входят:

-принятие  общеобязательных правил по предметам  ведения муниципального образования;

-утверждение  местного бюджета и отчета  о его исполнении принятие  планов и программ развития  муниципальных  образований; 

-установление  местных налогов и сборов;

-установление  порядка управления и распоряжения  муниципальной собственностью;

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

    В городах федерального значения  Москве и Санкт-Петербурге могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления.

  Представительный орган может избираться на основе: мажоритарной системы выборов; пропорциональной системы выборов, в том числе по единому многомандатному муниципальному округу; смешанной избирательной системы.

  Наименование  представительного органа устанавливается уставом муниципального образования, поэтому в разных субъектах Российской Федерации они могут быть различными: дума, Совет, Собрание и другие. (Например, на территории Кировской области в различных муниципальных образованиях представительные органы носят следующие названия: дума, Собрание представителей, Собрание депутатов, районное Собрание.)

  Также различается и численный состав представительных органов. Например, Екатеринбургская городская Дума представлена 27 депутатами. В Саратовской области, согласно областному законодательству, численный состав зависит от количества населения данного муниципального образования (при численности населения до 1000 человек — до 5 депутатов; 1000 5000 до 7 депутатов; 5000—50 000 —- до 11; 50 000—200 000 — до 17 депутатов; при численности населения свыше 200 000 человек — до 21 депутата). Таким образом, численный состав зависит от размеров территории, численности населения, исторических, национальных, культурных традиций и других факторов, уникальных для каждого муниципального образования.

  В отдельных муниципальных образованиях, преимущественно поселенческого типа, полномочия представительного органа может исполнять сход (собрание) граждан.

   Представительный  орган местного самоуправления принимает  решения в коллегиальном порядке.

   Внутреннее  строение представительных органов  местного самоуправления (структура), порядок и организационные формы  их деятельности определяются уставами муниципальных образований и  закрепляются в регламентах или  иных правовых актах, принимаемых этими органами.

   В состав представительного органа в  соответствии с уставом муниципального образования могут входить:

  - руководитель органа (председатель, заместитель председателя, президиум и другие согласно регламенту);

  - функционально-отраслевые подразделения — постоянные и временные депутатские комиссии. Постоянные депутатские комиссии предварительно (до заседания представительного органа) рассматривают вопросы, относящиеся к компетенции представительного органа, и функционируют в течение всего срока полномочий представительного органа. Они формируются на добровольной основе с последующим утверждением их состава и руководства на заседании представительного органа. Временные комиссии также создаются из числа депутатов, но их деятельность ограничена рассмотрением конкретного вопроса либо определенным периодом времени. Данные комиссии подотчетны и подконтрольны представительному органу.

— фракции это формирования, объединяющие депутатов по политическим интересам (должны быть зарегистрированы в представительном органе);  
— территориальные группы депутатов. Территориальные группы — объединения депутатов для решения вопросов, касающихся отдельных территорий (поселений, сельских (поселковых) округов, закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и иных). К ним относятся: строительство объектов народно-хозяйственного комплекса, охрана окружающей среды и др. Данные формирования также регистрируются в представительном органе.

   Для правового, организационного, методического, информационного и материально-технического обеспечения деятельности представительного органа и его звеньев может формироваться аппарат управления. Сотрудники аппарата являются муниципальными служащими.

   Принципы  работы депутата зависят от вида мандата,  полученного им после избрания.

   Депутатским мандатом является право  с одновременно обязанность представительства интересов своего  избирательного округа, решения вопросов местного значения от имени и в интересах населения, а также право и обязанность участия в работе представительного органа местного самоуправления.

   Суть  депутатского мандата в том, что  депутатом является лицо, представляющее общество, воплощающее его волю. Следовательно, «депутатский мандат»  и «статус депутата»  различные категории. Если мандат — это предоставленное право на осуществление депутатской деятельности, то статус есть уже конкретные правомочия, вытекающие из депутатского мандата.

   В научной литературе выделяют: свободный и императивный мандат. Свободный мандат дает возможность депутату самостоятельно определять круг своих интересов и вопросов, которые он намерен решать или лоббировать. Императивный же мандат требует от депутата выполнения наказов избирателей, отчетов перед ними.⁵

   Интересы  муниципального образования и избирателей  требуют, чтобы депутат добросовестно исполнял свои обязанности, функции народного избранника, представлял интересы избирателей, которые, наделяя депутатов правами, обязанностями, гарантиями, в том числе и специальной (неприкосновенность), должны требовать от них и повышенной ответственности. Качество работы депутатского корпуса во многом зависит от его квалификации, умения ориентироваться в изменяющейся обстановке, адаптироваться к ней и принимать эффективные решения. В США, например, закреплено право досрочного прекращения полномочий депутата за представительным органом местного самоуправления в случаях, если депутат не обладает должной квалификацией, систематически нарушает нормы депутатской этики.

   Однако  многие депутаты работают в своих  округах только в период предвыборной кампании. Для более тесной связи депутатов представительных органов местного самоуправления со своими избирателями и непосредственного участия в реализации прав населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления следовало бы вернуться к уже существовавшему в советский период институту наказов избирателей, организован его с учетом требований настоящего времени.

  Депутат представительного органа может  осуществлять свои полномочия как на постоянной основе, так и на общественных началах деятельность депутата включает в себя: участие в сессиях представительного органа; работу в постоянной депутатской комиссии (как правило, депутат может состоять одновременно в нескольких комиссиях, но не более чем в трех) либо в другом объединении депутатов; работа в избирательном округе, от которого он избран.

  1.2.Глава муниципального образования

  Наличие данного органа предусматривается  уставом муниципального образования. Глава является высшим должностным  лицом местного самоуправления и  в соответствии с федеральным законодательством. Наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией. В зависимости от избранной организационной модели глава муниципального образования может:

  а) избираться всем населением «сильный мэр»

  б) избираться представительным органом местного самоуправления из числа депутатов — «слабый мэр».

  В модели совет—менеджер должность главы  муниципального образования не предусматривается. Представительным органом назначается  менеджер по контракту на конкурсной основе. В целом современная российская практика такова: 7437 глав муниципальных образований избраны населением муниципального образования, 4519 избраны из состава представительных органов; 89 глав местных администраций приняты на работу по контракту.⁶

  Глава муниципального образования в своей деятельности подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления и в силу своего статуса и избранной муниципалитетом модели может:  
а) самостоятельно формировать администрацию, управлять ею на принципах единоначалия, иметь право него на решения представительного органа «сильный мэр»;

  б) формировать администрацию по согласованию с представительным органом («слабый  мэр»);

  в) участвовать в работе представительного  органа местного самоуправления;

  Выбор варианта может быть сделан представительным органом местного самоуправления либо решением местного референдума. При этом глава муниципального образования, избранный всем населением, может быть либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. Вариант мэра «в трех ипостасях исключается; иначе говоря, он не может одновременно совмещать и должности председателя представительного органа, и главы администрации.⁷

   1.3. Иные органы местного самоуправления

   Помимо представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, в соответствия с уставом муниципального образования формируются иные органы и должностные лица, осуществляющие исполнительные  распорядительные функции в муниципальных образованиях (например,  исполнительно - распорядительный орган местного самоуправления администрация и другие). В крупных муниципальных образованиях либо состоящих из нескольких поселений могут формироваться территориальные органы исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (префектуры, районные управы, администрации сельских (поселковых) округов, районов в городе и т.д.).

   Структура исполнительно - распорядительного  органа местного самоуправления (администрация) представляет собой сложное организационно функциональное единство. Она включает:  
а) совокупность руководящих должностных лиц (главу администрации, его заместителей);  
б) аппарат администрации. В него обычно входят: организационный и общий отделы, приемная по личным вопросам граждан, юридическая служба и др.;  
в) отраслевые и функциональные структурные подразделения, осуществляющие руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. К отраслевым структурным (органы специального назначения) относятся отделы (управления) здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты, коммунального хозяйства, транспорта, промышленности, сельского хозяйства, архитектуры и др.

   Функциональные  же (органы общего назначения) организуют свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства: финансовые отделы, экономические  и иные. В соответствии с законодательством структура администрации может определяться либо населением непосредственно, либо, как правило, бывает на практике, представительным органом местного самоуправления. В целом структура администрации муниципального образования является динамичным образованием, трансформирующимся в зависимости от возникающих задач, проблем, конкретных обстоятельств.⁸

   Модели  формирования местной  администрации:

а) формируется  главой местного самоуправления самостоятельно (модель «сильный мэр) либо главой администрации самостоятельно (совет—менеджер);  
б) формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления («слабый мэр»);  
в) в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа местного самоуправления, в остальной части — главой местного самоуправления самостоятельно;