Организационные основы муниципального управления

г) возглавляется  либо главой муниципального образования, либо главой администрации (управляющим).

   На  практике в Российской Федерации  чаще всего действует модель, при которой администрация возглавляется главой муниципального образования, что позволяет уравновесить представительный и исполнительный органы в системе местного самоуправления, а также создать систему сдержек и противовесов.  
 
 
 
 
 

   Глава 2. Структура органов муниципального управления

  Организационную структуру можно рассматривать  как форму разделения и кооперации управленческой деятельности, в рамках которой происходит процесс управления, направленный на достижение намеченных целей. Одна из особенностей органа местного самоуправления, от управленческих структур корпоративных организаций состоит в его приближенности к населению, в необходимости постоянного взаимодействия с различными местными сообществами, учете их интересов при принятии управленческих решений. Другое отличие состоит в том, что муниципалитет, будучи органом публичной власти, в принципе является некоммерческой организацией и поэтому достижение максимума доходов  бюджета не может быть его целью. Эти особенности предъявляют определенные  требования не только к стилю работы местной администрации, но и к построению ее организационной структуры, в частности к достаточно строгому разделению управленческих и хозяйственных функции.

  Между тем научных исследований, посвященных  выработке оптимальных решений в этой сфере, по сути, нет. В курсах менеджмента, теории управления  и теории организации специфика организационных структур муниципальных администраций практически не рассматривается.

  Реальная  муниципальная практика основывается чаще всего на  эмпирических подходах. Сегодня почти каждый глава администрации, приступая к исполнению своих обязанностей, реформирует действующую до него организационную структуру. При этом он исходит из своих субъективных представлений о ее рациональности, учитывает собственный опыт работы и квалификацию (гуманитарий, экономист, коммунальщик, строитель и т.д.), оценивает известный ему кадровый потенциал города, работающий или возможный для привлечения на муниципальную службу. Локальные реорганизации в отдельных звеньях администраций происходят довольно часто.

  Распространенной  является точка зрения, согласно которой разработка практически значимых рекомендаций по данному вопросу вообще невозможна, поскольку ситуация в каждом городе уникальна и неповторима в силу различий муниципальных образований по размеру территории, численности населения развитости инфраструктуры, наличию разнообразных ресурсов и, соответственно, разным задачам управления разному объему работы управленческого персонала. По нашему представлению некоторые общие закономерности здесь все же существуют.

  2.1. Модели организационных  структур

  В зависимости от объема и сложности  решаемых задач, варианта делегирования  полномочий, социально  политической и экономической ситуации, численности  населения и размеров территории, на которой осуществляется местное самоуправление, действуют следующие модели организационных структур:

   1. «Сильный мэр — слабый совет.⁹

   В данной модели и мэр и совет избираются всем населением. Мэр самостоятельно формирует и единолично руководит деятельностью администрации, назначает на должности и увольняет ее сотрудников. Мэр также председательствует на заседаниях совета, организует его работу, подписывает акты, принимаемые советом, обладает правом вето на решения совета. В этой модели сохраняет свое действие система сдержек и противовесов: совет имеет право преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение деятельности мэра в случае утраты доверия со стороны населения наступает по решению местного референдума.

    Рис. 4. Схема модели «сильный мэр — слабый совет»

  Условные  обозначения: овал - выборные органы; прямоугольник - формируемые на иной основе; «мэр» - глава муниципального образования; «совет» - представительный орган; менеджер - глава администрации.  
2. «Слабый мэр — сильный совет».

   В данной модели совет избирается всем населением. Поскольку мэр избирается из числа депутатов совета, то в своей деятельности он полностью подотчетен и подконтролен совету. Формирование администрации и назначение на должности (освобождение от них) производится мэром по согласованию с советом. Мэр не имеет права вето, а в своей деятельности руководствуется и подчиняется решениям совета. Досрочное прекращение деятельности мэра происходит по инициативе совета или населения.

    Рис 5. Схема модели «слабый мэр – сильный совет»

3. «Совет — управляющий (менеджер)» Совет избирается всем населением. Его деятельностью руководит избираемый из числа депутатов председатель. Поскольку данная модель не предусматривает должности главы муниципального образования (мэра), совет принимает на работу управляющего по контракту (на конкурсной основе). Управляющий единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет ее сотрудников, иначе говоря, в его руках сосредоточены все административные функции.

  Рисунок 6. Схема модели «совет-управляющий (менеджер)» 

4. «Староста — сельский  сход». 

  Данная  модель реализуется в небольших  поселениях, где функции представительного  органа осуществляет непосредственно население (правоспособное), На сходе избирается мэр (староста), который осуществляет исполнительные и отчасти распорядительные полномочия органов местного самоуправления. Здесь же решаются глобальные вопросы, касающиеся жизнедеятельности всего населения, а также утверждается местный бюджет, заслушивается отчет о его исполнении. В случае необходимости может формироваться аппарат управления, назначаться (избираться) казначей.

   Рис. 7. Схема модели «староста — сельский сход»

  Данная  модель является практически основной на уровне территориального общественного самоуправления (ТОС). К исключительным полномочиям схода относятся: принятие устава муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов в соответствии с федеральными и областными законами; утверждение местных планов и программ развития и заслушивание отчетов об их исполнении; контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления, наделенных исполнительными полномочиями. Решения, принятые сходом в пределах его полномочий, обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, организациями и гражданами на территории муниципального образования.

  В целом же структура управления муниципальным образованием должна обеспечивать:

  - процесс формирования и исполнения управленческих решений на всех этапах цикла;

  - комплексность и внутреннюю координацию деятельности всех структурных подразделений; завершенность и поступательность развития.

  2.2. Институты непосредственной демократии в системе муниципального управления

   К особенностям муниципального управления относится более широкое, чем  в общегосударственных делах, участие  населения. Конституцией Российской Федерации, кроме представительного (через органы местного самоуправления) предусмотрено прямое участие населения в осуществлении местной власти в формах непосредственной демократии.¹⁰

   К формам непосредственной демократии на местном уровне относятся: выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, местный референдум, собрания и сходы граждан, территориальное общественное самоуправление (сходы, собрания, конференции граждан; уличные, домовые, квартальные советы (комитеты), собрания жильцов), народная правотворческая инициатива, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, а так - же иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, не противоречащие законодательству.

   Муниципальные выборы. Выборы являются социальным процессом и институтом, механизмом воспитания гражданского политического сознания, формированию навыков публичного, реального участия граждан и их объединений в создании местной (муниципальной) власти, несущей ответственность перед ними и контролируемой ими. Посредством выборов население делегирует свои властные полномочия органам, должностным лицам местного самоуправления. Иными словами, последние управляют территорией и принимают управленческие решения от имени населения, проживающего на данной территории, одновременно посредством данного института непосредственной демократии обеспечивается легитимностъ и преемственность муниципальной власти.

   Федеральное законодательство и законы субъектов  Федерации гарантируют обязательность периодического проведения муниципальных  выборов, свободное волеизъявление на них граждан, закрепляют принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Конституция  Российской Федерации определяет свободные выборы наряду референдумом как высшее непосредственное выражение власти народа. Конституция Российской Федерации предусматривает создание различных органов местного самоуправления. При этом процедуры формирования этих органов могут не совпадать.

  Представительный  орган. Целесообразность применения какой-либо избирательной системы при выборах представительного органа обусловлена его ролью в общей системе органов местного самоуправления. Избирательная система должна обеспечить решение таких задач, как: выражение общего интереса местного сообщества представительным органом и осуществление обратной связи между этим органом и населением муниципального образования. В настоящее время в субъектах Российской Федерации еще идет поиск оптимальных избирательных систем.

  В большинстве субъектов Российской Федерации используется мажоритарная избирательная система относительного большинства по одномандатным избирательным округам, в 28 субъектах - по многомандатным округам. В ряде регионов действуют мажоритарная система абсолютного большинства, смешанная (пропорционально-мажоритарная) система, предусматривается применение мажоритарной, пропорциональной и других избирательных систем.

  Самой популярной и длительно применяемой  в России является мажоритарная система выборов. К преимуществам данной системы можно отнести: относительную простоту организации избирательной кампании; приближенность депутатов к своим избирателям. Между избранными по этой системе депутатами и избирателями возникают прочные связи. Депутаты хорошо знают свои избирательные округа, проблемы и интересы их жителей. Избиратели же, в свою очередь, знают избранных ими кандидатов, их личностные и деловые качества. Таким  образом, формируется обратная связь между депутатами и избирателями.

  Недостатками  является то, что у избранных по такой системе депутатов нет общей программы (концепции) развития муниципального образования, а каждый депутат стремится решать проблемы избирателей округа, от которого он избран.

  При формировании представительного органа применяется также пропорциональная избирательная система. Данная система основана на выборе списков избирательных объединений. Избранный по этой системе представительный орган максимально выражает общие интересы жителей данной территории. Эта система наиболее приспособлена для разработки общей, целостной программы (концепции) развития муниципального образования. Однако и эта система обладает рядом недостатков: ослабляются личные связи и персональная ответственность депутатов перед избирателями; появляется зависимость кандидата от политики объединения, в списке которого он числился; в представительном органе могут оказаться люди, реально не пользующиеся авторитетом у населения; кандидат, состоящий в избирательном объединении, в случае неудачи в одномандатном округе может рассчитывать на победу в многомандатном округе «партийного» списка своего избирательного объединения. Не случайно 60,2% респондентов высказываются в пользу мажоритарной избирательной системы¹¹. Применение данной системы также осложняется неразвитостью политической структуры на уровне муниципальных образований. Речь идет о муниципальных (ратушных) партиях - объединениях избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития муниципального образования.¹²