Совершенствование организационной структуры органов исполнительной власти РФ в условиях административной реформы

Следует различать  три группы общих функций:

 

I. Ориентирования  системы:

прогнозирование (предвидение изменений в развитии событий или процессов на основе имеющейся информации);

анализ (обработка  и осмысление информации, осуществляемые с целью изучения объекта управления, а в последствии оказания на него соответствующего управляющего воздействия);

планирование (определение  направлений, целей, задач и возможных  результатов управленческой деятельности);

нормативное регулирование (установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур);

методическое  руководство.

II. Обеспечения  системы:

кадровое обеспечение;

материально-техническое  обеспечение;

финансовое  обеспечение;

организационно-структурное  обеспечение (создание организаций, их структурных подразделений, реорганизация системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.);

информационное  обеспечение;

правоприменительное обеспечение.

III. Оперативного  руководства системой:

непосредственное  регулирование деятельности (на транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах - учебные отделы, в воинских частях - штабы. Они составляют графики, расписания, производят замены и т.д.);

учет (систематический  сбор сведений);

контроль (проверка фактического положения дел с целью выявления и устранения отклонений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер к нарушителям установленного порядка);

оценка (всей работы, отдельных работников; выполнения конкретных заданий и т.д.) и применения мер  воздействия (поощрения, наказания и др.).

Освещая функциональную природу деятельности исполнительной власти, мы раскрыли ее содержание.

Как было сказано  выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким образом: через  перечисление объектов воздействия (предметный подход) и через перечисление способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции органов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используются одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.

Общие функции  конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных  единиц.

 

2. Организационная  структура исполнительной власти

2.1 Линейная и функциональная власть

 

 

 

Совместный  труд предполагает единство, упорядоченность  действий. Гармония между индивидуальными  работами может быть достигнута только в том случае, если они будут  подчинены единой воле.

Подчинение - оборотная  сторона власти, они неразрывны. Там, где осуществляется власть, существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение. Иначе она формальна, фиктивна, декларативна.

По объему различаются  два вида подчинения: линейное (его  еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное.

Существуют  два основных принципа деления административной деятельности, ее специализации - линейный и функциональный. При реализации первого все объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы, и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, системы типа «начальник - подчиненный».

Для линейной власти характерно следующее:

1) эта власть  широкая по объему, охватывающая многие функции административной деятельности;

2) она включает  в себя право непосредственного  распоряжения людьми, ресурсами,  деятельностью и очень часто  - дисциплинарную власть;

3) она связана  с ответственностью за состояние  подчиненного объекта.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для линейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать  нормативные или индивидуальные акты, давать задания, решать структурные  и кадровые вопросы, распоряжаться  материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение или обладает несколькими из названных полномочий.

Функциональная  подчиненность чаще всего означает, что субъект власти в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор - контролируемый».

Функциональная  подчиненность состоит в подчинении по какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов исполнительной власти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять, осуществлять методическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с нарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, налагать взыскания и т.д.).

Функциональная  власть может быть ограничена рамками  ведомства (организации) или иметь  межведомственный характер.

Линейное руководство  всегда основано на прямом служебном  подчинении. Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, линейные системы базируются на административной подчиненности.

Функциональное  руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии организационного подчинения. Функциональные системы включают в себя не структурально подчиненные элементы, организующие связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных.

 

 

2.2 Организационная структура государственной администрации

 

 

Под структурой понимается строение и внутренняя форма  организации системы, выступающая  как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами [15, с. 145]. В ней выделяются два компонента - строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструктурностью, в них множество структур. И исполнительная власть одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др.

Организационная структура - это деление целого на организационно обособленные единицы  и сеть управленческих связей в нем. Организационная структура - форма  разделения и кооперации административной деятельности. Она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схемой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций администрации, выражающуюся в дифференциации ее на части и в системе организационных связей в ней.

На структуру  аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, то есть комплекс функций административной деятельности.

Функции, их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь - вот  что в первую очередь детерминирует  структуру аппарата. Необходимо учитывать  наличие двусторонней связи структуры  и функции: вновь возникшая функция  может бьггь выполнена как  путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей, ранее существовавших. Но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за изменением структуры аппарата, одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.

Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает  на него активное обратное воздействие.

От организационной  структуры зависит специализация  и кооперация административной деятельности, ее комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.

Административные  структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки.

Различают структуры  простые и сложные, жесткие и  гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные и др. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т.д.

Структуры исполнительной власти должны бьггь прежде всего  эффективными (надежными, стабильными  и способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности  дешевыми.

Государственная администрация представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В ней можно различать несколько основных типов структурных единиц:

аппарат ведомства;

аппарат ведомственного подразделения (например, Внутренних войск  МВД);

региональный  аппарат (областной, краевой и т.д. администрации)

исполнительный  орган государственной власти;

администрация организации (учреждения, предприятия);

структурное подразделение  органа, администрации (отдел кадров и др.);

должность.

Каждая структурная  единица аппарата государственной администрации, это: его самоуправляемая, автономная, организационно оформленная часть, существование которой предопределено правовым актом; часть, имеющая свою компетенцию.

Тип организационной  структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, в ней линейная структура. Использование функциональной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска и другие милицейские службы в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделения (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соответствующему органу внутренних дел и функционально - вышестоящему звену ведомственной службы.

В систему органов  исполнительной власти субъектов РФ входят высший орган исполнительной власти субъекта РФ, иные органы исполнительной власти субъекта РФ. По поводу Президента РФ мнения разделились: большая часть ученых не относит его к исполнительной власти, некоторые считают, что он является «особым субъектом РФ». Систему субъектов исполнительной власти в Российской Федерации можно представить следующим образом:

1) Президент  Российской Федерации (совместно  с его аппаратом — Администрацией  Президента РФ);

2) Правительство  Российской Федерации;

3) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты) совместно со своими территориальными органами;

4) Полномочные  представители Президента РФ  в федеральных округах;

5) главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций);

6) правительства  субъектов Российской Федерации;

7) иные органы  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации;

8) главы муниципальных  образований и органы местного самоуправления (исключительно в части полномочий, наделенных государственными органами исполнительной власти).

2.3. Исполнительная власть в субъектах РФ (на примере Челябинской области)

 

 

Исполнительная  власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть.

Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов РФ происходит в соответствии с конституционными положениями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев, областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.

Республики. Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом, главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии-Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии.

В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства республики можно выделить несколько основных разновидностей.