Антимонопольная политика за рубежом и в России

      К 1995 г. была сформирована только одна система регулирующих  органов, действовавшая  вне  рамок  отраслевых   министерств.   Это   Федеральная   и региональные энергетические комиссии, созданные в 1992 г. для  регулирования тарифов на электро- и  тепло-энергию.  Контроль  над  другими  естественными монополиями  осуществлялся  соответствующими  министерствами  (Минэкономики, Минтопэнерго, Министерство путей сообщения, Минсвязи).

      Тем  не  менее,  даже  в  электроэнергетике  до  1995   г.   не   были зафиксированы правовые основы  регулирования.  Государственный  контроль  за хозяйственной деятельностью естественных монополий был значительно  ослаблен в связи с преобразованием многих предприятий  в  акционерные  общества,  где начали   доминировать   отраслевые   интересы.    При    этом    федеральное правительство,  сохранив   контрольные   пакеты   акций   в   своих   руках, недостаточно  активно  включилось   в   механизм   корпоративно-акционерного управления.

К январю  1996  г.  были  приняты  три  указа  Президента  о  создании государственных служб по регулированию естественных монополий в  ТЭК,  связи и транспорте.

      Как  уже  отмечалось,  в  первой  половине  1996  г.  в   отраслях   - естественных   монополиях   (электроэнергетика,   газовая    промышленность, нефтепроводный транспорт, железнодорожный  транспорт,  отрасли  связи)  рост цен несколько замедлился по сравнению с предшествующими годами реформы.  Это в значительной мере объясняется популистской политикой перед  президентскими выборами, что подтверждается  обострением  проблемы  неплатежей  в  связи  с принятием   правительственного   постановления,   запрещающего    отключение потребителей  энергоресурсов  до  середины  мая  1996  г.  Кроме  того,  под давлением МВФ постановлением  правительства  от  21  марта  1996  года  были ликвидированы  внебюджетные  фонды  в  отраслях  ТЭК  и  от   1   апреля   - стабилизационный фонд РАО «Газпром», тем самым «Газпром» был лишен  основных налоговых льгот.

      Однако  и после выборов был предпринят ряд мер по жесткому  ограничению  роста цен естественных монополий. Так Указом Президента от 17  октября  1996г. цены на электроэнергию, отпускаемую с оптового рынка, были снижены на  10 %;  Постановлением  Правительства  от  3   апреля   1997   г.   из   состава себестоимости производства энергии  были  исключены  целевые  инвестиционные фонды.

      Уже сейчас видно, что процесс формирования органов регулирования будет  не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят  отдавать соответствующие полномочия. Остро стоит  проблема  финансирования,  довольно сложно привлечь квалифицированных  сотрудников,  так  как  заработная  плата государственных  служащих  значительно  ниже  заработной  платы   работников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие  из  лучших  отраслевых специалистов,  которые  могли  бы  выполнять   подобную   работу,   занимают высокооплачиваемые должности в  организациях,  которые  должны  подвергаться регулированию.

      Поэтому на сегодняшний день наиболее остро  стоят  проблемы  кадрового обеспечения,  разработки   конкретных   методов   регулирования,   улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.

      Таким образом, в области создания законодательной  и  институциональной основы  регулирования  естественных  монополий  были  предприняты  некоторые важные и необходимые меры, но многое еще предстоит сделать как  в  отношении построения  эффективной  системы  регулирования,  так  и  с   точки   зрения реструктурирования отраслей, что позволит сформировать  более  компактную  и управляемую сферу регулирования.

      В отличие от естественной, искусственная (или предпринимательская) монополия складывается в тех отраслях, где единственный производитель не обладает повышенной эффективностью по сравнению с несколькими конкурирующими фирмами. Установление монополистического типа рынка поэтому не является неизбежным для такой отрасли, хотя на практике может и сложиться, если будущему монополисту удастся устранить конкурентов.

      Употребление  термина «искусственная (предпринимательская) монополия» в экономической и  правовой литературе отличается еще одной особенностью: этим понятием объединяют и достаточно редко встречающееся на рынке господство единственного монополиста, и более распространенную ситуацию преобладания на нем нескольких в той или иной форме сотрудничающих фирм, т.е., речь сразу идет о чистой монополии и двух разновидностях олигополии — картеле и картеле-подобной структуре рынка. Такое расширительное толкование термина монополия оправдано тем, что во всех перечисленных случаях доминирующие на рынке фирмы в той или иной мере способны действовать как единое целое, т.е. проявляют признаки монополистического господства на рынке.

      Главной целью всякой антимонопольной политики является пресечение монополистических злоупотреблений. Как мы  убедились раньше, по отношению к естественным монополиям эти цели достигаются путем прямого вмешательства государства в их деятельность, в частности, путем принудительного установления цен. В случае искусственного монополизма основным направлением регулирования является противодействие формированию таких монополий, а порой и разрушение уже сложившихся. Для этого государство использует широкий спектр санкций: это и предупредительные меры (скажем, запрет слияний крупных фирм), и разнообразные, причем часто очень крупные штрафы за ненадлежащее поведение на рынке (например, за попытку сговора с конкурентами), и прямая демонополизация, т.е. принудительное раздробление монополиста на несколько независимых фирм. В каких же случаях государство прибегает ко всем этим мерам? Основанием для приведения в действие антимонопольной политики является наличие любого из двух основных признаков монополизации рынка, а именно:

• либо концентрации очень большой доли рынка в руках одной фирмы
• либо переплетения ведущей фирмы с конкурентами.

      При определении степени концентрации в той или иной отрасли государство обычно ориентируется на три показателя деятельности крупнейших компаний: размеры оборота, число занятых и величину капитала. Наиболее важным из них с точки зрения антимонопольной политики является доля оборота фирмы на конкретном рынке, поскольку именно она показывает, какую часть общего предложения товара концентрирует данная фирма.

Для измерения  рыночной доли ведущих фирм экономистами предложен ряд индексов. Самым распространенным из них является индекс Херфиндаля-Хиршмана (I_HH):

, где I_HH – Херфиндаля – Хиршмана;

S₁ – удельный вес самой крупной компании; S₂ – удельный вес следующей по величине компании; S_n – удельный вес наименьшей компании

      Обычно  рынок считается безопасным с точки зрения монополизации, когда I_HH < 1000 (в США — при I_HH < 1400). По формуле легко подсчитать, что это условие выполняется, если доля крупнейшей из фирм меньше 31%, двух крупнейших — 44%, трех — 54%.

Переплетение  ведущей фирмы с конкурентами чаще всего реализуется в трех формах: создании картеля, системе участий, личной унии. Все формы переплетения фирм-конкурентов фактически имеют характер сговора, когда внешне соперничающие друг с другом компании в действительности действуют заодно, как правило, нанося этим ущерб потребителю. Именно поэтому они запрещены законами большинства развитых рыночных стран и России. Причем за ряд нарушений, связанных с созданием картелей, во многих странах предусмотрена даже уголовная ответственность.

      Сложнее обстоит дело с государственным к регулированию регулированием степени существующей концентрации I_HH на рынке концентрации и, следовательно, размера фирм. С одной стороны, высокая концентрация доли рынка в руках одной фирмы, бесспорно, способствует его монополизации. Исходя из этого, государство должно стремиться к недопущению слишком большой концентрации и препятствовать формированию фирм-гигантов. С другой стороны, только крупные предприятия могут полноценно использовать положительные стороны экономии на масштабах производства и другие преимущества гигантов. С этих позиций крупные размеры национальных компаний, напротив, способствуют их высокой эффективности и потому должны поддерживаться государством.

      В связи с описанным противоречием  в практике проведения антимонопольной политики постоянно сосуществуют (и вместе с тем конкурируют) два подхода:

• поведенческий критерий применения санкций (государство применяет антимонопольные меры только в случае наличия доказанных монополистических злоупотреблений);
• структурный критерий применения санкций (государство автоматически вмешивается в случае превышения фирмой некой определенной законом доли рынка).

      Оба подхода имеют свои достоинства  и недостатки.

Поведенческий подход в принципе точно подходит, I_HH у нее соответствует целям антимонопольной политики, поскольку направлен против реальных, а не потенциально возможных монополистических злоупотреблений. При его применении понижаются шансы необоснованного наказания крупного предприятия, не допускающего в своей практике таких нарушений. Недостатком же этого подхода является трудность его осуществления на практике.

      Доказать, скажем, необоснованное монополистическое  завышение цен всегда очень сложно. Ведь для этого нужно установить, что цена очень сильно превышает издержки. А издержки у монополиста:

• могут быть исходно весьма велики в силу Х-неэффективности,
• искусственно показаны выше фактического уровня с помощью труднопроверяемых бухгалтерских ухищрений.

Поэтому юридически, на бумаге монопольная  цена, скорее всего не будет выглядеть как завышенная по сравнению с затратами. К тому же, даже если завышение цен будет доказано, как отделить нормальное повышение цен в силу благоприятной рыночной конъюнктуры от их искусственного вздувания самим монополистом?

      Структурный подход, в свою очередь, более прост  в применении: достаточно установить долю рынка, приходящуюся на ту или иную фирму, и автоматически становится ясно, следует ли против нее применять антимонопольные меры.

      Зато  недостатком структурного подхода  является неопределенность последствий его применения. Таким механическим образом легко разрушить не только компании, злоупотребляющие своим монопольным положением, но и эффективно действующие крупные фирмы, являющиеся ядром национальной экономики.

3. Антимонопольная деятельность в России
1. Модернизация антимонопольной политики в России

      На  наш взгляд, нынешняя российская система  антимонопольного регулирования была построена без учета мирового исторического опыта и глубокого понимания смысла и специфики этого инструмента реализации государственной власти. Как сама идея, так и ее первоначальная реализация возникли в США в период формирования корпоративного капитализма. В это время шел естественным образом процесс укрупнения американских компаний, и столь же естественными выглядели попытки сохранить старую, классическую систему свободной конкуренции. И разумеется, первые американские монополисты, такие как Дж. Рокфеллер, Дж. П. Морган и Э. Карнеги, не вызывали любви ни населения, ни правительства. Однако сейчас совершенно ясно, что одним из источников экономической мощи США является деятельность этих самых первых американских "королей" деловых кругов. Уже только этот факт заставляет переосмысливать саму необходимость и уж тем более формы антимонопольного регулирования в России. Был упущен тот факт, что антимонопольное законодательство, строго говоря, является неэффективным инструментом государственного регулирования. Это связано по крайней мере с четырьмя причинами.

      Во-первых, слишком активное применение антимонопольного законодательства с соответствующими рестрикциями, запретами и санкциями противоречит всем основополагающим нормам частного права. Нельзя указывать свободному производителю, что и как ему производить, по каким ценам продавать, и навязывать нежелательные для него контракты, сделки и стратегии. Нельзя что-либо сделать с имуществом предприятия, так как оно принадлежит частным лицам. Наконец, нельзя и закрыть предприятие, если оно не нарушает какие-то явные нормы хозяйственной жизни (разумеется, не включая антимонопольные).

      Во-вторых, практически любая конструкция нормативно-правовых документов системы антимонопольного регулирования допускает неоднозначность толкования разных явлений и дает в руки органов государственной власти бесконечные зацепки, которые могут неправомерно, волюнтарно использоваться против успешно действующих предприятий. Подобные размытые хозяйственные рамки очень часто используются как дополнительное средство недобросовестной конкуренции.

      В-третьих, исторический опыт недвусмысленно свидетельствует, что все антимонопольные преследования заканчивались провалом, по крайней мере, в том смысле, что к улучшению состояния рынка они не приводили. Об этом свидетельствует случай с Дж. Рокфеллером, нефтяным "королем" США конца XVIII - XIX в., которого хотя и вызывали в суд, но так это дело ничем серьезным и не закончилось. Аналогичная история произошла с Дж. П. Морганом, банковским "королем" США того времени. История с Б. Гейцем, точно так же "захлебнулась" на определенном этапе судебного разбирательства. Кстати говоря, сейчас уже ни для кого не секрет, что помощь в "закрытии" дела фирмы Microsoft шла, хотя и в очень завуалированной форме, именно от правительства США. Это было сделано по очень простой причине: компания Microsoft является гордостью и силой Америки, и было бы преступлением разрушать с таким трудом созданную империю программного продукта. В данном случае продемонстрирована нежелательность бездумного применения инструментов антимонопольного регулирования.