Развитие и становление бюрократии в России

      Подобная  организация верховной власти не могла сохраняться длительное время. Она была возможна лишь на переходный период неопределенности во взаимоотношениях различных политических сил. Необходимость четкого обозначения взаимоотношений между политическими силами предопределили переход к монопольному правлению царя и бюрократии.

      Возникшие в эпоху Смуты начальные элементы избирательной и ограниченной монархии не имели социальной основы. При неопределенности политических результатов Смуты, последняя ускорила наметившиеся еще в правление Ивана Грозного, социально-экономические процессы. Была упразднена боярская аристократия, а на ее место выдвинулись верхние слои провинциального дворянства.

      Государственная власть в тот период не только не могла приостановить дальнейшую стратификацию, но и выступала катализатором этого процесса. В стремлении преодолеть общественный кризис, она обратилась к европейскому опыту, а затем, пытаясь адаптировать его к российским условиям, вынуждена была приступить к реформированию православной государственной идеологии. Эти мероприятия ускорили процесс и привели российское общество к окончательному расколу.

      Если  в эпоху становления Московского царства противоречие между общинным и личностным началом проявляло себя в скрытом виде, то уже в XVII веке раскол как раз и свидетельствовал, что развитие противоречия вступило в новый, открытый период.

      Общество  не могло долго оставаться в расколотом состоянии, иначе оно неминуемо  погибло бы. Противоречие должно было перейти в следующую фазу, когда  движение противоположностей опосредуется каким-либо третьим началом... Именно такую роль между двумя культурными "классами" общества сыграло государство. Вступив, вначале как обыкновенный медиатор, оно постепенно вобрало в себя обе крайности и превратилось в итоге в опосредование самого себя, выдвинув на первый план русской государственно-политической жизни политическую бюрократию.

      В XVII в. деятельность правительства по преобразованию социальной и политической систем прошла два этапа. В начале века главным являлось реформаторское направление. Как правительство, так и общество, в лице земского собрания, сотрудничают, с одной стороны, над восстановлением, а с другой над дальнейшим развитием основ досмутных политических и социальных отношений.

      Результатом такой деятельности явилось издание Соборного уложения 1669 года, состоящего из 25 глав и 963 статей и представившего собой свод законов первой половины XVII века. Этим сводом законов, по существу, завершается процесс преобразования общественных слоев в России, получивший начало в XVI веке на основе закрепощения службе и тяглу и еще к более жесткой специализации государственных обязанностей.

      Уложение, во-первых, определяло закрепощение крестьянства, при этом, наряду с налоговыми обязанностями  крестьянина в отношении к  казне, сам крепостной труд на помещика рассматривался как одна из разновидностей службы на государство, в качестве материального обеспечения дееспособности государственной службы помещика.

      Во-вторых, закон предполагал упразднение  выдвинутых жизненными реалиями мелких промежуточных слоев, которые нарушали освященную законом автономность общественных классов. То есть было запрещено служилым людям "закладываться" за кого-либо с целью отсрочки от службы. А также осуществлено окончательное юридическое отделение посада от уезда, при помощи обязательной "приписки" к посадскому тяглу расположенных рядом с посадом торгово-промышленных слобод и запрещение беломестцам торговать на посаде без приписки к посадской общине.

      Обеспечив автономию посадских людей от торгово-промышленной конкуренции со стороны других субъектов, "Уложение" одновременно закрепощало этот класс. Законодательство запрещало посадским людям наниматься на службу или идти в холопы. Оно также ограничивало каждую посадскую общину в отдельности, допуская переход из посада в посад только с разрешения правительства. Подобные меры осуществлялись и в системе областного управления, которые приводили к дальнейшему укреплению прежних форм бюрократической централизации. Институтом такой централизации стала новая должность - воеводы. ¹¹

      Воевода являлся представителем приказной  администрации, которого присылали  в область для руководства  управлением уезда. С введением  института воевод уничтожаются последние  элементы прежних "кормлений". Выборные земские учреждения имеют место, но земские старосты становятся зависимыми управляющими, подчиненные воеводам. Этим прежде всего подтверждается в выборной земской службе та форма государственной зависимости, которая существовала еще в XVI столетии.

      При этом форма государственной зависимости имеет более древние корни, и нашла свое воплощение в институте местничества. Местничество было не только защитой аристократии от центральной власти, но и защитой центральной власти от старой аристократии, и первоначально оказывалось более выгодным для становящегося самодержавия. В местничестве обнаруживается смешение старого и нового, иерархического начала, унаследованного со времени удельного периода, и строгой служебной зависимости, характерной для все более централизующейся системы власти. Для местничества было характерно не только родовое, но и служебно-родовое старшинство.

      Местничество  можно рассматривать как своеобразную кастовую систему в силу того, что  право собственности при московском царе носило "номенклатурный" характер. То есть поместья и привилегии давались вместе со служебным местом (а не наоборот). Целью боярских кланов было стремление закрепить эту собственность по наследству через наследование служебного места при дворе. Возможности царя были ограничены "наследственно-иерархическим" принципом с одной стороны, с другой - закрепление местнических обычаев постепенно подчиняло родовую часть служилой. Эти две формы взаимодействия царя и правящего класса нашли свое воплощение в эпоху империи, но в превращенной форме.

      История русских традиционных политических институтов, в том числе и Боярской думы, полна противоречий и исключений.

      Главной особенностью в деятельности Думы является то, что она по преимуществу находилась при царе, который с боярами думу думал. Известны, конечно, случаи самостоятельных заседаний Боярской думы, и все же на время отъезда из Кремля царь, как правило, назначал специальную боярскую комиссию из наиболее приближенных к нему лиц, которые были обязаны сноситься с ним, ведать делами, обеспечивать безопасность государства. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Глава II. реформы государственного аппарата управления при петре I

      1.1. Устранение Боярской думы от государственных дел 

      Большое внимание развитию государственного аппарата управления уделял Пётр I.

      В петровскую эпоху произошло устранение Боярской думы от государственных дел. Можно обнаружить несколько причин такого устранения. Первая из них заключалась в том, что в России в силу своеобразия истории так и не получила развития "старая" аристократия. На протяжении веков аристократические начала упразднялись сначала в борьбе между князьями, затем господствующими монгольскими ханами и, наконец, русскими царями.

      В Западной Европе ситуация была и подобной, и в то же время отличной. Укрепление королевской власти не всегда сопровождалось столь постоянным и поголовным уничтожением рыцарей, герцогов, графов и баронов. А реальная практика центральных съездов и сеймов аристократии постепенно привела к тому, что в европейских странах появились учреждения по типу английской "палаты пэров", которые вошли в структуру сословного представительства и высшего управления государств различных политических систем - от абсолютизма до парламентского правления.

      "Боярская  же дума, состоявшая из родственников  царя и царицы, служилых людей  высокого ранга, редких выдвиженцев  из дворянских низов и одаренных  приказных - всех вместе "холопов государевых", - так не стала в течение всей своей истории органом сословного представительства, и не могла им стать потому, что о сословном строе в предпетровской России можно говорить лишь условно - в конце XVII века не было, в сущности, ни отчетливого корпоративного сознания, ни сословной организации".¹²

      Боярская  дума окончательно так и не превратилась в бюрократическое учреждение типа высшего приказа или постоянного  совета начальствующих служилых людей, которое бы более эффективно координировало деятельность приказов. Дума не стала высшим бюрократическим органом по той же причине, по которой она не стала русской "палатой пэров".

      Этому препятствовала русская форма самодержавия, уходящая своими корнями в недалекое  экономическое и политическое прошлое, когда ограничивались как экономическая самостоятельность сословий, самостоятельные общественные союзы, так и исполнительные институты, которые можно представить в форме совета министров.  

      1.2. Петровский абсолютизм 

      При утверждении так называемого абсолютизма "по-российски" подчеркивается обычно только одно отличие российской действительности от западной - наличие односословной дворянской основы российской государственности и не учитываются довольно значимые структуры в системе власти, производные от дворянского сословия - прокуратура, фискалилет и коллегиальность управления государственных институтов.

      По  своему существу реформы Петра I преодолели внешние формы московской государственности  и в то же время довели до наивысшего развития те самые принципы, на которых базировалась московская государственность. Переустройство войсковой и податной систем восходило к старым московским традициям поглощения всех национальных ресурсов нуждами государственной военной обороны. Сословные реформы изменили порядок разверстки государственных повинностей между общественными классами, но по-прежнему оставили все население сверху донизу закрепощенным службой и тяглом. Административные реформы видоизменили схему правительственных учреждений, но еще нагляднее устранили общественные союзы от участия в управлении, передав его в основном в руки бюрократии.¹³

      Другими словами, распределения власти, основанного  на взаимоконкуренции правительственных  абсолютистских и представительных структур, как это было в странах  Западной Европы в период зарождения буржуазных отношений, в России и в петровское время не было. А были созданы коллегиальные органы управления, которые являлись не просто бюрократическими структурами, но и политическими органами власти.

      После петровских времен положение не изменилось, несмотря на предпринимаемые почти в каждое новое царствование правительственные реформы. Номинально политические или управленческие функции закреплялись то за одним, то за другим государственным бюрократическим учреждением, но, по сути, учреждениям давались только новые наименования, поскольку значение их в российской истории только незначительно видоизменялось. В их деятельности политические и управленческие функции сливались воедино, и именно это единство в немалой степени обеспечивало стабильность самодержавия.

      Государство во время Петра I становится гарантом единства общества, обеспечивающим условия  для его развития, правда, в строгих  пределах, установленных государством, т.е. задача развития общества решается через огосударствление более или менее прежде самостоятельных сфер жизни.

      "Противоречие, которое возникало в российском  обществе на рубеже XVII - XVIII веков, принципиально отличалось от противоречия, обнаружившегося несколько раньше в Европе. Там сильное, всепроникающее государство-бюрократия вошло в противоречие с развитой, самостоятельной и стремящейся к свободе личностью. Здесь - слабое, малоподвижное, опутанное предрассудками государство оказалось неспособным взять на себя функции нравственной опеки над "полуразвитым", зависимым и нуждающимся в попечительстве индивидом. Если в Европе кризис государства проявился в избытке силы действия бюрократии, то в России обнаружился ее "дефицит".¹⁴

      Соответственно, различались между собой и  способы разрешения противоречия. В  Европе бюрократический монстр рухнул непосредственно под натиском общественного движения.

      В России источником преобразований стал монарх, опиравшийся на наиболее индивидуализировавшиеся  слои дворянства-бюрократии. Если в Европе целью движения было подчинение бюрократии обществу, то в России она должна была покорствовать монарху, объективизировавшемуся как центр силы.