Развитие и становление бюрократии в России

      Институт  монархии превращался в России, таким  образом, в некий "суррогат" национальной общности, ее опосредование. Созданная  Петром I самодержавная империя была ничем иным, как превращенной формой европейского государства - бюрократии Нового времени, но сама Россия до этого времени - в смысле развития общества - еще не дошла.  

      1.3. Самодержавная Россия - государство – бюрократ 

      Если  революция в Европе преобразовала старую бюрократию с тем, чтобы поставить на ее место "новую", то в "ходе "революции наоборот" в России Петр I реорганизовал бюрократию, то есть дворянство. Присущее российскому дворянству внутреннее противоречие нашло концентрированное выражение в созданной Петром Империи.

        Самодержавная Россия, будучи по  своей природе государством -бюрократией, выступала в превращенной форме государства-класса, государства земельной аристократии. Это сочетание признаков, как государства бюрократии, так и государства-класса обусловило силу и слабость Российской империи.

      Внутренний  строй России во время петровских реформ определялся несколькими  тенденциями.

      Более значительными из них были следующие:

      1) усиление власти царя (императора), которая требовала в изменившихся внутренних и внешних условиях нового идеологического и организационного ее оформления;

      2) процесс бюрократизации (назначения), все более охватывающий все  стороны общественных отношений; 

      3) упрочение военно-полицейского режима  на базе "постоянности", понимаемый как закон жизни и поведения;

      4) дальнейшее усиление крепостного  права 

      5) реорганизация прежней служилой  системы и создание новой; 

      6) прогресс в экономической области  на основе протекционизма и  меркантилизма. 

      Эти преобразования превратили Россию в Российскую империю, которая, с некоторыми модификациями, существовала около 200 лет.

      Петровские  реформы, предполагая безраздельное  подчинение личности государству, внесли в жизнь идеологическую двойственность. Отныне государство сочетало в себе два противоположных начала: деятельность его приняла форму восточной деспотии, незначительно рационализирующееся, однако при этом стимулировалось экономическое развитие, невозможное без заимствования западноевропейских быта, науки и культуры¹⁵.

      С ценностями европейского Просвещения приходит в русское общество не только образованность, но и идеи свободы. Сближение с Западом, предпринятое, прежде всего с целью усвоения технических достижений, не остановилось в этих рамках и постепенно охватывало новые общественные сферы. Уже в первую половину XVIII века в высших слоях общества получает широкое распространение и влияние политико-философская и художественная западноевропейская литература. Идеи естественного права, договорного происхождения государства, народного суверенитета своеобразно осмысливались в среде русского дворянства.

      Со  второй четверти XVIII века начинается процесс  раскрепощения социальных слоев. Большое  значение в этом процессе имели законодательные  акты, подытоженные изданием в 1785 году Жалованной грамоты дворянству. Дворянин освобождался от обязательной государственной службы, он получал право защищать в суде неприкосновенность своих сословных привилегий, что в еще большей степени создавало предпосылки для превращения дворянских усадеб в очаги культуры и образованности, формирования дворянской интеллигенции и несло в себе начало разлада между вольным дворянством и бюрократией.

      Весь  дальнейший процесс становления  гражданственности вплоть до реформ 60-х годов XIX века, до времени, когда  самодержавие сделало шаг в сторону правового государства, происходит в рамках свободы для немногих, определенных самодержавием во второй половине XVIII века.

      Первые  успехи отечественной гражданственности  достигались на стыке правительственных  усилий с общественной поддержкой реформ. Именно в позитивном взаимодействии этих факторов возникали ростки российской Свободы.

      Между тем, первоначально не опираясь на либеральные  свободы, а затем, незначительно  приоткрывая дверь этим свободам, Империя продемонстрировала значительный потенциал устойчивости на протяжении длительного времени. Это произошло как раз благодаря сдерживающему влиянию государства (короны и бюрократии), которое поглотило общество, ввергнув его в определенный "застой", но не дало ему распасться вследствие постоянных столкновений внутренних общественных образований.

      Осуществив  преобразования в начале XVIII века в  обществе и государстве, Петр I создает  восточный вариант системы власти и управления с включением формальных западных элементов законодательной  и исполнительной властей (Сенат - коллегии - губернии - провинции - уезды - дистрикты), контроля (прокуратура, фискалитет) и структуры карательные (Высший суд, Тайная Канцелярия, полиция).¹⁶

      Сила  и слабость этой системы заключалась  в том, что гарантом эффективности ее деятельности всегда было одно лицо (император). Сила ее была производна от волевых, интеллектуальных и иных составляющих первого лица и его приближенных, от возможности с меньшими человеческими и иными потерями объединить разнообразные интересы сословий и сохранить целостность государства.

      Слабость  созданной системы была обусловлена  этими же факторами, но иного качества. Систему, в которой власть принадлежит  по существу одному субъекту, самодержцу ни надзором, ни репрессиями заставить  эффективно работать невозможно.

      Сформировавшаяся  в ходе петровских преобразований бюрократия претерпела некоторые незначительные изменения в ходе дальнейшей своей  эволюции на протяжении периода российской империи, однако, ее сущностные характеристики оформились уже в петровское время и уже тогда проявились положительные и негативные стороны русской бюрократии, которые в последующем стали только более четко обозначенными.

      В "развитом" своем виде внутренняя структура правящего сословия сложилась  после смерти Петра I. Ее схему можно представить в виде трех основных групп: офицерский корпус, представители гражданского правления и поместные землевладельцы, осуществлявшие задачи политической инфраструктуры.

      Все эти три группы, оформившиеся постепенно в потомственное дворянство, взаимозаменяли друг друга. Офицеры были одновременно и землевладельцами, землевладельцы - офицерами.

      Переход из гражданского аппарата в военный  не должен был становиться нормой. Но карьерные соображения предполагали обязательное прохождение службы в  гвардии или армии и после этого последующее вхождение в систему гражданского управления. Кадетские корпуса готовили молодых дворян и для военной, и для гражданской службы. Эта практически обязательность прохождения военной службы окажет влияние на особенности российской гражданской бюрократии.

      Вроде бы равную государственную значимость военной и гражданской службы декларировал Табель о рангах, однако вполне отчетливо подразумевалось, что начало карьеры должно было бы быть военным.

      Правящий  класс имел свои подразделения. Верхний уровень - это высшая элита, состоявшая в соответствии с Табелем о рангах 1722 года из носителей трех первых чинов. Ее представителями были маршалы (в Табеле о рангах - генерал-фельдмаршал), генералы и генерал-лейтенанты в армии, действительные тайные и тайные советники на гражданской службе. Высшая элита оказалась наследницей бояр и окольничих (в XIII-XVIII вв. окольничий - второй по значимости чин после боярина) Боярской думы.

      Следует подчеркнуть, что структура правящего  класса еще и в XVIII веке не составляла "завершенную" форму бюрократии, так как не существовало формальных правил, регулирующих карьеру в рамках "политического" аппарата. Продвижение по службе обеспечивал патрон и патронажно-клиентальная связь - император и его наиболее приближенные лица.

      Правящая  элита через своих представителей в Военной коллегии и Сенате контролировала назначения и на низшие управленческие посты. Начиная с 1799 года, карьера стала определяться также стажем службы. Но для очередного повышения в чине требовались многие годы. В "среднем классе" гражданского управления, как и в армии, утвердился принцип "старшинства" - никто не имел возможности занять следующую ступень раньше, чем кто более всех показался на службе. Поэтому для человека "со стороны" доступ на "чин" был значительно ограничен. Движение по лестнице управления определяли не индивидуальные заслуги и способности, а продолжительность службы.

                   Жесткая иерархия в эпоху Империи стала еще более характерной для отношений внутри и между различными социальными группами. Специфика этой иерархии проявилась в трех формах крепостничества: государственного, корпоративного и частного. Все сословия были закрепощены, люди являлись собственностью государства, общины или помещика.

      Общественными слоями являлись: дворяне, мещане, крестьяне (крепостные и вольные), духовенство (белое и монастырское - черное), казаки, офицерство, купечество. Все эти слои опирались на свои законы. Каждое сословие имело свой устав, права и обычаи. Например, купцы 3-й гильдии имели легальное право на запой, который считался болезнью "души". Учебные заведения носили также сословный характер (для духовенства - семинарии для юношей и епархиальные училища - для девушек). Имели свои "суды чести" (дворянские, военные, купеческие), тюрьмы (гаупвахта - для дворян, "яма" - за долги у купцов).

      Как и в средневековой Европе или  Азии, человек был приписан к сословию. При этом всякий имел свой "чин": писарь - почетного гражданина, купец - гильдию, чиновник - ранг и т.д. Те слои, которые находились в пространстве между этими структурами, становились "разночинцами". Именно "разночинцы" были одной из групп, которые дали такое уникальное явление, как "русская интеллигенция".

      В результате власть государя покоилась, с одной стороны, на прочной солидарности его интересов с интересами отдельных обладателей чинов, которые осуществляли управление и командовали армией, основанной на принудительном наборе, а с другой стороны, на полном отсутствии сословной солидарности интересов в среде правящего слоя.

        Как и китайские чиновники,  дворяне видели друг в друге  соперников в борьбе за чины  и государевы милости. Поэтому  оно было расколото и бессильно  в отношениях с первым лицом  государства.

      Это полное отсутствие сословной солидарности дворянства в результате соперничества за милости при дворе являлось не просто следствием порядков, установленных Петром I, но было подготовлено прежней системой местничества, которая определяла социальное положение знати с момента образования Московского патримониального государства. 

      1.4. Децентрализация государства при Екатерине II 

      Как известно, Екатерина II в конце XVIII в. в противовес "петровскому абсолютизму и централизации" признала необходимость децентрализации, рассредоточения системы государственного управления и введения принципа выборности в местное управление.

      Принимается "Грамота на права и выгоды городам Российской империи", в  которой был определен статус городского населения, организация  городского управления и образование  ведающих делами всего городского населения административно-хозяйственных органов, создающихся путем сословных выборов.

      Согласно  Жалованной грамоте городам, городское  население делилось на шесть категорий: городские обыватели, купцы, ремесленники, иногородние и иностранные гости, именитые граждане и прочие посадские жители. Все они могли входить в "городское общество", участие в котором ограничивалось имущественным (налог в 50 руб. в год) и возрастным (не моложе 25 лет) цензом. Городское общество избирало на срок в три года свой представительный орган - Общую думу и должностных лиц местного управления (бургомистров, заседателей-ратманов, старост, судей).

      Общая дума в свою очередь избирала городского голову и исполнительно-распорядительный орган - Шестигласную Думу, состоящую  из городского головы и гласных (депутатов), в задачи которых входило развитие городского хозяйства, благоустройство города, решение вопросов жизнеобеспечения.

      Дума  подчинялась генерал-губернатору  или губернатору, т.е. представителям государства на местах, поэтому говорить о создании в результате этого реформирования сверху местного народовластия неправомерно.¹⁷

      На  это обращает особое внимание Н.И. Лазаревский: "Наличность в числе губернских и уездных учреждений того времени  выборных еще не создавала у нас  самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления ... существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или, по крайней мере, при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением".¹⁸