Развитие и становление бюрократии в России

СОДЕРЖАНИЕ: 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

      Если  дать короткую характеристику бюрократии, то бюрократия – это власть канцелярии, то есть власть формы над содержанием. Происходит это слово от двух слов: французского бюро (это канцелярия) и греческого кратос (власть).

      Венсан де Гурнэ¹ рассматривал бюрократию как новую форму государственного правления. Он считал, сущность и значение ее как раз и состоит в том, что работа правительства оказалась в руках правителей по профессии.

      Г. Гегель, Д.С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали  бюрократию как новый тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.

      К концепциям, рассматривающим бюрократию как правление "профессиональных чиновников", следует отнести  классовые теории (К.Маркс, В.И. Ленин). А также теории, которые определяют бюрократию в качестве нового класса - М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др. В основании этих теорий лежит все то же представление о господстве профессиональных чиновников, но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства.

      Это позволяет развить положения  о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии.

      Второе  направление изучения бюрократии представлено теориями формальной организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутриорганизационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы ограничения бюрократии.

      В этой группе теорий особое место принадлежит  теории М. Вебера.² Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции "организация - машина" (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование "административной" организации предлагает преимущественно теоретическую модель.

      Один  из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю, хотя сам термин "бюрократия" философ в своих работах и не использует. Однако всеобщность бюрократии (исполнительной власти, чиновничества) предстает в его теории государства и права в неразрывной связи с определенным типом организации, управления и власти, то есть как всеобщность государства.

      Государство для Гегеля - "действительность нравственной идеи", "в себе и для себя разумное", "шествие бога в мире". Чиновничье государство - это "средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности".³ Оно представляет собой основу среднего сословия. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества.

      Основной  функцией исполнительной власти в теории Гегеля являлась реализация решений, которая должна осуществляться монархом в соответствии всеобщим интересом. Осуществление данной функции возлагалось на коллегиальные совещательные органы и государственных чиновников в соответствии с принципом разделения властей. Гегель не отрицает принципы правового государства, но считает, что разделение властей не предполагает их противостояния, а является проявлением диалектического единства государства и общества. При этом он с сомнением относится к теории народного суверенитета, считая конституционную монархию истинным выражением и конкретным завершением абсолютной идеи права.

      Гегелевская модель бюрократического управления исходит  из взаимозависимости и тождества  государства и гражданского общества, во-первых, во-вторых, - из необходимости для формирования этой взаимозависимости среднего класса. Одновременно бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей с их особыми интересами, составляющими гражданское общество. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для современного государства.

      Противоположную интерпретацию соотношения чиновничьего государства и гражданского общества предложил К. Маркс. По Марксу, государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе - только по форме поддерживать всеобщий интерес. Поэтому задачей института бюрократии в буржуазном обществе становится действо, направленное на создание иллюзии того, что государство охраняет всеобщий интерес. Для Маркса бюрократия представляет "волю государства", "сознание государства", "могущество государства". Содержанием деятельности бюрократии является формальный дух государства.⁴

      Необходимо  отметить, что в понятии "бюрократия" Маркс соединял несколько значений. Этот термин включал как всю систему  власти и управления, так и людей, входивших в эту систему. К  данному институту он относил  все элементы исполнительной власти, включая коллегиальные совещательные правительственные образования.

      Нередко Маркс использовал слово "бюрократ" в негативном смысле как носителя каких-либо патологических характеристик, связанных с управленческой деятельностью. Такая, присущая больше публицистике, чем научному дискурсу, трактовка чиновничьей деятельности усложняет проблему административного сектора как "исполнительного" института в системе властей.

      Актуальность темы исследования в курсовой работе объясняется тем, что имея корни ещё в ХV веке, российская бюрократия жива и сегодня – в веке ХХI, поэтому проследить ход развития этого явления в течение многовековой истории России и понять истоки и причины живучести бюрократии весьма интересно и полезно.

      Цель  исследования – российская бюрократия в ХV –ХVIII в.в.

      Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

• изучить истоки российской бюрократии, в частности работу Боярской Думы, как первой российской бюрократической организации  
• ознакомиться с дворцово-вотчинной системой управления 
• Приказной система управления на Руси XVI в. 
• изучить Петровские реформы государственного аппарата управления 
• ознакомиться с особенностями самодержавной России, как бюрократического государства. 

      Теоретической базой исследования в курсовой работе послужили труды  российских учёных – историков и зарубежных авторов.   
 
 

      Глава 1. Истоки РОССИЙСКой  БЮРОКРАТИи

      1.1. Боярская Дума  – первая бюрократическая  организация  

      Истоки  городского управления в нашей стране восходят к XI в. - периоду Новгородской боярской республики, где верховная власть принадлежала вече, которое избирало высших должностных лиц - посадника, тысяцкого и архиепископа – городских управленцев-бюрократов, в современном понимании.

      Княжеская власть верховенствовала, однако князя приглашали вечем и его права были несколько ограничены. В вечевых собраниях могли принимать участие все свободные люди города, решение считалось принятым только при единогласном голосовании за него всех присутствующих. Значение вече было в том, что оно пользовалось "демократическим" методом управления, избирало должностных лиц, давало согласие или выражало протест на использование власти тем или иным князем. Это свидетельствовало о приоритете "законодательной власти" над властью княжеской исполнительной и о контроле её со стороны народа.

      В дальнейшем на русских землях неоднократно преобразовывались центральная  власть и местное государственное  управление, но местная форма власти находилась в руках правителя.

      В X-XVI в.в. на Руси верховная власть концентрировалась в руках великого князя и боярской Думы, ограничивающей власть князя. От центральной власти в города и волости посылались наместники. Для уменьшения на местах коррумпированности этого своего рода «государственного аппарата» срок деятельности наместника до очередной смены был один год. Наместнику выдавались уставные грамоты, где указывался объем сборов денежных средств с населения ("поборы"), и наместники не имели права самостоятельно увеличивать объем поборов.⁵

      Взаимоотношения между верховным правителем - князем (царем) и думой в разные времена русской истории и на отдельных территориях не являлись одинаковыми. Сегодня невозможно определить пределы власти князя-государя и полномочия его советников. Ограничения власти названных структур зависели как от стечения обстоятельств, так и от обычаев, сформировавшихся на отдельных территориальных образованиях Русского государства, и слияние этих двух факторов - традиций и стечения обстоятельств - зачастую препятствовало четкому определению прав и обязанностей обеих ветвей власти.

      Начальное формирование слоя на Руси профессиональных чиновников происходит в XV-XVI вв. С началом перемен в центральном управлении Московского государства второй половины XV-XVI веков в составе боярской Думы, очевидно, обозначилось наряду с аристократическим (родовым) представительством наличие и бюрократических (профессиональных) элементов, поскольку Боярская дума была высшим правительственным учреждением, обеспечивающим деятельность приказов и осуществлявшим руководство ведомствами.

      Если  в прежние времена Дума состояла из непостоянного состава бояр, которые собирались князем по особо важным проблемам, то в этот период она превращалась в постоянное и более сложное образование с устойчивым кругом полномочий и определенным составом. Все высшие сановники и знатнейшие слуги, которые заседали в удельной Думе, носили звание бояр. Когда в Московском государстве боярство постепенно стало распадаться на несколько слоев, тогда и в составе Думы усложнялось деление на иерархические чины, соответствовавшие генеалогической знатности думных советников.⁶

      В звания бояр и окольничих определялись, как правило, старые представители  боярских фамилий.

        Думные дворяне и думные дьяки,  были, по большей части, представителями  разорившихся боярских слоев,  получающими назначение за личные качества или государственные заслуги. 

      1.2. Дворцово-вотчинная система управления 

      Во  времена Московского государства  существовала дворцово-вотчинная система  управления. Она делилась на две  части. Одну составляло управление дворца, во главе которого находился дворецкий (дворский), имевший в своем распоряжении многочисленных слуг.

      Дворский  ведал и пашенными княжескими крестьянами. Другую часть образовывали так называемые пути, обслуживающие  непосредственно князя и его  окружение. О назначении путей красноречиво говорят названия должностей: Сокольничий, Ловчий, Конюшенный, Стольничий и т.д. Для выполнения их задач в ведение путей выделялись определенные княжеские села и целые местности. Пути выступали и как административные, и как судебные органы. Руководители путей именовались путными боярами.