Развитие и становление бюрократии в России

      Из  органов, обслуживающих личные нужды  князя, дворцово-вотчинные органы управления все больше превращаются в общегосударственные  учреждения. Так, дворский с XV в. стал в  известной мере ведать вопросами, связанными с землевладением светских и церковных феодалов, осуществлять общий контроль над местной администрацией. Вместе с тем выполнение тех или иных обязанностей в государственном управлении теряло прежний характер временного княжеского поручения, превращалось в постоянную службу.

      Усложнение  функций дворцовых органов потребовало  создания большого (по численности) и  разветвленного (по структуре) аппарата. Чины дворца - дьяки - специализировались на определенном круге дел. Из состава  дворцовой службы выделяется великокняжеская казна, которая становится самостоятельным ведомством. Была создана также большая дворцовая канцелярия с архивом и иными структурными подразделениями.

      Расширение  территории государства и усложнение его функций приходят в противоречие со старыми формами, подготавливают постепенное отмирание дворцово-вотчинной системы и зарождение нового, приказного управления. Все это подготавливало переход к новой, приказной системе управления. Этот переход начался в конце XV в. 

      1.3. Приказная система управления на Руси XVI в. 

      Как система приказное управление оформилось только во второй половине XVI в. Тогда же утвердился и сам термин "приказ". Первыми учреждениями приказного типа были Большой Дворец, выросший из ведомства дворецкого, и Казенный приказ. Конюшенный путь превратился в Конюшенный приказ, теперь не только обслуживающий личные потребности князя, но и связанный с развитием конного дворянского ополчения. В начале XVI в. сложился Разряд (Разрядный приказ), ведавший учетом служилых людей, их чинов и должностей. Перерастание дворцово-вотчинной системы в приказную явилось одним из показателей централизации Русского государства, ибо дворцовые органы, ведавшие ранее лишь княжеским доменом, теперь становились учреждениями, руководившими всем громадным государством.

      С объединением русских княжеств вокруг Москвы и утверждением самодержавной  власти великого князя на Руси начала создаваться система государственного управления, важное место в которой  заняли приказы - прообразы последующих  министерств.

      Приказам предшествовали два общегосударственных органа, существовавших в XV веке при великом князе, - Дворец (дворцовое ведомство) и Казна. Кроме того, сложилась система, когда великий князь поручал (приказывал) кому-то из бояр или окольничих выполнять определенный круг обязанностей, связанный с обеспечением функционирования различных сторон жизни государства. Естественно, что у таких исполнителей разовых или постоянных поручений появлялись помощники, а то и целый штат людей, которые объединялись в постоянно действующий «путь», повытье или «избу». Постепенно утвердилось и название этого своеобразного административного органа - приказ.

      Приказная система создавалась постепенно, путем «отпочковывания» от дворцового ведомства и Казны отдельных  функций, а также передачей новым административным образованиям части функций, бывших прерогативой великого князя и его ближайшего окружения, в том числе судебных, финансовых, военных, дипломатических и т.п. Первое дошедшее до нас упоминание о приказах относится к 1512 году, когда в документе зафиксирован термин «Казённый приказ».⁷

      Четкой  классификации приказов в те времена  не существовало, но условно можно  их разделить на функциональные (ведомственные) и территориальные, дворцовые и  общегосударственные. Особенностью российских приказов было то, что они объединяли судебную и административную власть, а также значительно дублировали функции друг друга. Первоначально руководили приказами бояре, но затем руководителями небольших приказов стали назначать и дьяков. Так как количество приказов стремительно увеличивалось, дьяки стали назначаться и на государственно значимые приказы, получая при этом чин думных дьяков. Некоторые бояре и дьяки могли одновременно возглавлять несколько приказов.

      Даже  по сроку «жизни» приказы существенно  различались. Одни существовали всего несколько лет, другие - столетиями. «Долгожителями» были дворцовые и военные приказы, а также Посольский и Поместный.

      Крупнейшим  военным приказом был Разрядный, ведавший комплектованием русской  армии и административного аппарата людьми, служащими по наследственной сословной повинности. Его дьяки периодически проводили специальные смотры, на которых определялась способность детей боярских и людей, претендующих на этот чин, к воинской службе. Всех прошедших смотры разряжали (верстали) на службу: определяли размер земельного и денежного жалованья, назначали в конкретные полки, на сторожевую или городовую службу. В приказе вёлся пофамильный учет всех служилых людей в государстве с записью перемещений по службе и фиксацией изменений поместного и денежного жалованья. Фактически этот приказ выполнял функции министерства обороны или генштаба, в нем оформлялись все распоряжения о военных походах и материальном обеспечении войск, осуществлялось руководство постройкой крепостей и закладкой пограничных городков, организацией гарнизонной и пограничной сторожевой службы. Кроме того, в его ведении было назначение на многие государственные должности, включая самые ответственные. Именно высокие гос. должности были «головной болью» руководства этого приказа, так как при назначении наместников и воевод возникали самые ожесточенные местнические споры, первичное разрешение которых тоже входило в компетенцию этого приказа.

      С Разрядным приказом был тесно  связан Поместный приказ, который  наделял служилых людей поместьями, ведя для этого учет всех государственных земель. В этом же приказе осуществлялось оформление земель в вотчинное владение и рассматривались все земельные споры между дворянами.

      К военным приказам также относились Пушкарский, Оружейный и Ствольный, главными задачами которых было снабжение армии оружием и боеприпасами. Комплектованием армии служилыми людьми «по прибору» и иностранцами занимались Стрелецкий, Казачий, Рейтарский и Иноземный приказы. Существовал специальный приказ, занимавшийся выкупом и обменом пленных - Полоняничный. А на период войны могли создаваться временные приказы Сбора даточных людей и Сбора ратных людей. Кроме этого, еще до десятка приказов в разное время ведали руководством и обеспечением различных сторон военного дела.

      Самостоятельную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы. Среди них  и один из старейших приказов - Казённый, в ведении которого находилась финансовая система государства. Приказ Большого дворца занимался снабжением монарха  и его двора, управлял дворцовыми землями и т.д. Значительное количество приказов ведало обеспечением отдельных направлений жизни царской фамилии, это - Постельничий, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий и другие. Возглавляли дворцовые приказы, как правило, только бояре.

      Особое  место в государстве занимал  Посольский приказ, который «ведал дела всех окрестных государств». Любопытно, что среди бояр толковых дипломатов было немного, поэтому Посольский приказ часто возглавляли думные дьяки, как, например, И.М. Висковатый и братья А.Я. и В.Я. Щелкаловы.

      Особую  группу приказов составляли судебно-полицейские: Судный, Разбойный, Земский, Холопий  и др. Судный приказ рассматривал судебные тяжбы в отношении служилых людей. Разбойный приказ назначал и контролировал  деятельность губных старост, целовальников и дьяков во всём государстве, санкционировал приговоры губных органов, вел все разбойные дела, кроме совершенных в Москве и Московском уезде. Земский приказ обеспечивал безопасность и порядок в городах. Холопий приказ занимался поиском и возвращением владельцам беглых холопов.⁸

      Хотя  чиновники (аппарат дьяков) являлись назначенными профессиональными администраторами, они должны были действовать не в интересах общества, а в интересах самого влиятельного лица (феодальное вотчинное право) с целью удовлетворения его властных прерогатив или способствовать его обогащению. Специфика нашей бюрократии как раз и заключалась в том, что она не могла освободиться от частного вмешательства правителя в ее работу, что не проводилось четкого разграничения между частной и общественной собственностью.

      Так, в эпоху Ивана Грозного были разграничены частное государево, или специально-дворцовое  ведомство, от государственного управления. Происходило также разделение государственных  земель на опричнину и земщину.

      Земщина - земля в Древней Руси, понятие, отличное от понятий государства  и правительства. Особенное значение земщина получила при Иоанне Грозном, когда в 1565 из всего государства  была выделена часть с особым управлением  для содержания царского двора и особого отряда телохранителей, опричников. Все, что не входило в состав опричнины, т.е. вся остальная страна, именовалось земщиной и управлялось земскими боярами, а народ, который проживал в части территории России, - "земскими людьми".

      Русское "народное собрание", "земское представительство", "земские соборы" были вызваны к жизни административной необходимостью. Земские соборы собирались для выработки общего постановления по особенно важным вопросам общественной жизни и для принятия членами собрания взаимно ответственного соглашения в исполнение соборного решения.⁹

      В XVI в., народ Московского государства видел в царе не столько защитника народного единства и благополучия, сколько хозяина и владыку московской территории, и себя ни в коей мере не рассматривал как политическую силу или как носителей определенной политической воли. По отношению к царю, все его подданные считались холопами, дворовыми или сиротами, безродными и бесприютными людьми, живущими на царской земле.  

      1.4. Государственная система управления по Соборному уложению 1669 года 

      Конец ХVI и начало ХVII века в истории Руси принято называть периодом Смуты. Этот период в истории Отечества характеризуется слабостью государственной власти и неподчинением окраин центру, самозванством, гражданской войной и интервенцией, великой разрухой Московского государства.

      Причинами смуты послужили:

      1.Опричнина  Ивана Грозного, показавшая обществу  его бесправие перед произволом  царской власти (произвол царской  власти).

      2.Стремление  различных слоёв общества улучшить свое сословное положение (крепостные крестьяне - отмены крепостного права, дворяне - продвижения по службе за личные качества, а не за знатность рода и т.д.)

      3. Представление народа, что власть  в стране должна принадлежать  только "природному царю" (династия Рюриковичей), а не выборному, - что было почвой, питавшей самозванство.

      Условия, способствовавшие развитию Смуты - борьба боярства за ограничение власти царя, падение нравственности (по мнению современников),  боярские опалы, неурожаи, голод и мор в период правления царя Бориса Годунова (1598-1605)

           Последствия смуты.

      1. Временное усиление роли сословно-представительных  органов власти: Боярской думы  и Земского собора (за царствование  Михаила Романова (1613- 1645) известно 10 созывов Земского собора)

      2. Экономическая разруха и обнищание  народа

      3. Ухудшение международного положения  государства и потеря ряда  территорий за годы Смуты (Смоленские  и Северные земли отошли к  Польше, побережье Балтийского моря - Швеции)

      В Смутное время массы, получившие автономию, пытались действовать в соответствии с этой автономией, в результате чего стало образовываться и иное соотношение элементов политической системы: народ, государь, государство. Смута была реакцией отдельных слоев населения против режима, который ограничивал развитие сословной индивидуальности. Она явилась одновременно социальной и политической революцией.

      Противостояние  государственному устройству приняло  форму междоусобной борьбы общественных классов, ибо основная черта этого  устройства - сословная специализация государственных повинностей - порождала как раз острые противостояния сословных интересов: противостояние рядовой служилой массы против московского боярства, тягловых людей против разночинцев-беломестцев, закрепощенного крестьянства против земледельческого дворянства.

      Под воздействием новых политических отношений  и интересов, которые определялись смутой, власть царя приобрела весьма сложную структуру, неоднозначную  и по своему происхождению, и по составу.

        Действительным ее источником  являлось народное "многосословное" соборное избрание, но в форме преемственности по родству. Возможности царской власти были ограничены негласным договором с высшим правящим классом, который правил через Боярскую думу, но публично, перед народом и по официальной формуле власть царя считалась самодержавной.¹⁰

        Таким образом, "царско-представительная" власть состояла из противоречивых  элементов: по происхождению она  была наследственно-избирательной,  по составу - ограничено самодержавной.  Такое положение дел не единожды наблюдалось в русской политической жизни, начиная с взаимоотношений вече и князя в Киевской Руси, и было оно, следует отметить, присущим только русской государственности, поскольку подобные прецеденты в других странах учеными не отмечаются.