Стадии составления проекта регионального бюджета

     Министерство  финансов Республики Татарстан до 15 сентября текущего финансового года представляет в Кабинет Министров Республики Татарстан проект закона Республики Татарстан о бюджете Республики Татарстан на очередной финансовый год и плановый период, а также документы и материалы, подлежащие представлению в Государственный Совет Республики Татарстан одновременно с указанным проектом.

     Кабинет Министров Республики Татарстан  рассматривает не позднее 1 октября  текущего финансового года проект закона Республики Татарстан о бюджете  Республики Татарстан на очередной финансовый год и плановый период, а также документы, материалы и проекты законов Республики Татарстан, подлежащие внесению в Государственный Совет Республики Татарстан одновременно с проектом указанного закона, и вносит его не позднее 5 октября текущего финансового года на рассмотрение Президенту Республики Татарстан.

На этом завершается стадия составления  проекта регионального бюджета.

     Обобщая вышесказанное следует отметить, что участниками составления проекта бюджета на республиканском уровне, являются:

• Президент Республики Татарстан;
• Государственный Совет Республики Татарстан;
• Кабинет Министров Республики Татарстан;
• Министерство финансов Республики Татарстан;
• Главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджета Республики Татарстан;
• Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета Республики Татарстан;
• Главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета Республики Татарстан.

     Проект закона о республиканском бюджете должен быть рассмотрен не позднее 1 октября текущего финансового года Кабинетом Министров РТ и не позднее 5 октября внесен на рассмотрение Президенту Республики Татарстан.

     3. Совершенствование процесса составления проекта бюджета субъекта РФ 

     Уже более пяти лет в Российской Федерации  ведется работа по реформированию бюджетного процесса в соответствии с общими направлениями, предусмотренными в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249. Целью реформы является переход к бюджетированию по результатам. Правовое закрепление в целом ряде субъектов РФ получили процедуры работы с ведомственными целевыми программами (далее - ВЦП), докладами о результатах и основных направлениях деятельности (далее - ДРОНДы), государственными (муниципальными) заданиями. Составляются реестры расходных обязательств. Ведется работа по установлению методологии планирования бюджетных ассигнований. Реформы позволили создать нормативную базу для выстраивания системы целеполагания в привязке к бюджетному финансированию, как на уровне органов исполнительной власти, так и на уровне государственных учреждений.

     В первую очередь предпринимаемые  в рамках реформы шаги затрагивают  стадию составления проекта бюджета. Представляется, что основной вектор дальнейшего развития стадии составления проекта бюджета лежит в направлении повышения четкости и прозрачности новых работ в соответствии с принципами бюджетной системы, создания уже на данном этапе стимулов для как можно более эффективного использования бюджетных ресурсов при условии финансирования публичным образованием принятых на себя обязательств.

     Предпринятые  в последние пять лет шаги по глубинному реформированию бюджетного процесса, затронувшие стадию составления  проекта бюджета, предопределяют использование элементов программно-целевого бюджетирования при составлении проекта бюджета и в дальнейшем. То обстоятельство, что соответствующие меры нередко характеризовались публичной демонстрацией результатов (публикацией ДРОНДов и целевых программ, рейтингованием органов исполнительной власти в зависимости от достигнутых результатов и т.п.), создает дополнительные гарантии использования в работе идей программно-целевого бюджетирования и в дальнейшем.

     Рассмотрим  республиканскую целевую программу «Повышение безопасности дорожного движения в Республике Татарстан на 2010 год» из Приложения 2. В ней содержатся такие основные показатели как обоснование проблемы, основные цели и задачи, перечень мероприятий программы, ресурсное обеспечение, механизм ее реализации, сроки реализации, объем финансирования и, наконец, оценка социально-экономической и бюджетной эффективности программы (Приложение 3). Ведомственная целевая программа представлена в Приложении 4 и в ней также содержатся такие показатели как наименование субъекта бюджетного планирования, цели и задачи, программные мероприятия, сроки реализации, объемы и источники финансирования, ожидаемые результаты.

     В докладах о результатах и основных видах деятельности должны отражаться результаты выполнения ведомственных целевых программ и прогнозы на 2009-2011 годы.

     Общий рекомендуемый объем основой  части (текста) доклада определяется из расчета 10-15 страниц для каждого  СБП.

     В Докладе должны быть представлены следующие  разделы:

     1) Цели, задачи и индикаторы оценки деятельности;

     2) Расходные обязательства и формирование доходов;  

     3) Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;

     4) Распределение расходов по целям, задачам и программам;

     5) Результативность бюджетных расходов.

     Внедрение этого элемента в процедуру перспективного финансового планирования позволяет четко увязать сферы ответственности субъектов бюджетного планирования с теми показателями результатов, за достижение которых отвечают субъекты бюджетного планирования и с теми объемами ресурсов, которые на это выделяются.

     Практика  применения подобных докладов была введена  в систему деятельности органов  исполнительной власти в ходе административной и бюджетной реформы. Бюджетные  доклады, в которых отражаются достигнутые  результаты, цели и задачи, а также объемы финансирования, необходимые для их достижения, сейчас являются главными отчетными и плановыми документами в деятельности органов исполнительной власти. Новшество, введенное с 2005 года в систему финансового менеджмента в государственных органах, должно обеспечить использование бюджетных средств на решение задач, значимых для общества. Такая схема призвана также обеспечить максимальную прозрачность государственных расходов.

     Ежегодно  на основе докладов субъектов бюджетного планирования Минэкономики РТ будет разрабатывать и представлять в Кабинет Министров РТ сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности министерств и ведомств, в котором будут отражены основные показатели социально-экономического развития республики, характеризующие качество жизни населения и состояние экономики.

     Оценивая  перспективы развития, важно своевременно выделить ключевые проблемы использования  инструментов программно-целевого бюджетирования и учесть их в нормотворческой  деятельности. К ключевым проблемам можно отнести:

     -недостаточную проработанность взаимосвязи новых элементов программно-целевого бюджетирования между собой;

     -слабую встроенность программно-целевого бюджетирования в процесс составления проекта бюджета;

     -непродуманность правового регулирования работы с некоторыми документами, приводящую к пробелам либо правовым коллизиям;

     -неучет принимаемых мер по внедрению программно-целевого бюджетирования при исполнении бюджета и формировании бюджетной отчетности, при установлении бюджетной ответственности;

     -недостатки юридической техники.

     И если последние три проблемы имеют  в большей степени юридическо-техническую  основу, то первые две носят концептуальный характер.

     Недостаточная проработанность взаимосвязи элементов  программно-целевого бюджетирования между собой влечет перегруженность составляемых документов информацией, дублирование данных, многократный сбор идентичной информации. В публичных образованиях нередки ситуации, когда система целей и задач с показателями должна отражаться и в ДРОНДах, и в ведомственных и долгосрочных целевых программах. При этом нормативно не регулируется соотношение программ и докладов (а соответственно, излагаемых в них систем целеполагания) между собой.

     В государственных заданиях следует  отражать показатели качества и объема государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями. В то же время не всегда регулируется вопрос о том, должны ли они основываться на показателях из ДРОНДов и ВЦП и может ли быть обратная зависимость: после составления заданий корректируются при необходимости ДРОНДы и ВЦП. Кроме того, отмечается неясность того, какие из документов в какой момент составления проекта бюджета являются первичными.

     Подобная  ситуация имеет место в условиях, когда объемы подготавливаемых ДРОНДов, целевых программ, заданий измеряются десятками и даже сотнями страниц. При этом некоторые из рассматриваемых документов составляются в течение года не по одному разу: например, реестр расходных обязательств РФ должен составляться три раза, государственное задание - два раза (в виде проекта, а затем после утверждения бюджета), несколько раз уточняются по ходу рассмотрения проекты целевых программ, обсуждению и уточнению подлежат ДРОНДы.

     Для решения обозначенной проблемы предлагается определить назначение каждого из инструментов и в соответствии с этим максимально "облегчить" их формат, исключив все избыточные сведения, а также сократить количество итераций по их подготовке и рассмотрению.

     Представляется, что система целеполагания органов  исполнительной власти может базироваться на документах средне - либо долгосрочного планирования развития территории (концепциях, программах социально-экономического развития на средне - либо долгосрочную перспективу). При этом данная система не должна претерпевать частых (по меньшей мере, в среднесрочном периоде) и радикальных (по объему пересматриваемых наборов приоритетов и показателей) изменений. Составление бюджетных целевых программ (ведомственных и долгосрочных) должно основываться на целях и задачах, сформулированных в ДРОНДах. Далее параметры из целевых программ в части оказания услуг должны вводиться в государственные задания. Финансовые ограничения для реализации программ должны следовать из результатов подготовки среднесрочного финансового плана (проекта бюджета на три года), учитывающего информацию, включенную в реестр расходных обязательств.

     Данная  схема может быть несколько упрощена. Учитывая российскую специфику и  в большей степени технические, нежели политические функции органов  исполнительной власти, можно предложить устанавливать цели, задачи и показатели деятельности для органов исполнительной власти, подразделений местной администрации "сверху" (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ), а не только на основе предложений данных органов. В этой связи можно отказаться от ДРОНДов в том значении, в каком они используются в настоящее время, и рассматривать их как свод предложений органов исполнительной власти, по достижению установленных для них целей и задач, представленный в виде набора предлагаемых к реализации целевых программ, а также описания результатов реализации программ в прошлые годы.

     Органам исполнительной власти предлагается концентрировать  основные усилия на подготовке системы  целевых программ, а также на переносе ключевых параметров качества и объема государственных услуг в государственные задания. Требования к содержанию ведомственных целевых программ и государственных  заданий могут быть упрощены. В частности, представляется целесообразным сделать в ведомственных целевых программах акцент на структуре целей, задач и мероприятий, предусматривая для каждой цели, задачи и мероприятия один либо группу показателей, а также оценивая необходимый объем бюджетных расходов.

     Что касается государственных заданий, то в них в качестве обязательных параметров предлагается сохранить лишь показатели качества и объема оказания услуг, а также требования к форматам и срокам отчетности о выполнении заданий. Право расширять содержание государственного (муниципального) задания предлагается закрепить за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

     Реестр  расходных обязательств предлагается использовать исключительно для  оценки стоимости исполнения принятых нормативных правовых актов. В этой связи представляется целесообразной корректировка его формата и акцентирование внимания именно на нормативных правовых актах, а не полномочиях и вопросах местного значения (как это сделано в настоящее время для регионального уровня). Вносить изменения и дополнения в реестр расходных обязательств предлагается по мере принятия, изменения либо отмены нормативных правовых актов. При этом представляется целесообразным дополнительно продумать стыковку реестра расходных обязательств с реестром государственных контрактов (в том числе с точки зрения учета договоров на поставку товаров, работ, услуг, заключенных на сроки, выходящие за пределы финансового года).