Российская Федерация

    1.3    Виды федеративных государств 

 
 
   Современные федерации разнообразны, и классифицировать их можно по разным признакам. Нужно  лишь учесть, что классификации бывают условными: между различными общественными явлениями наблюдаются переходные состояния, иногда соединяются черты той и другой классификационной единицы. Однако даже при их несовершенстве они всегда имеют важнейшее познавательное значение: помогают глубже постигать предмет изучения.

 
 
   Я  приведу в пример таблицу, в которой  описаны все основные виды федераций, изучаемые и рассматриваемые  в качестве приоритетных. (см. приложение)

   С точки зрения способа  создания федеративных государств, принято различать договорные и конституционные федерации. Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора, учредительного пакта, заключаемого между самостоятельными государствами. Такое соглашение может быть заключено сразу между всеми объединяющимися государствами, а затем в федерацию вступают другие возникающие государственные образования.

   Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего. Швейцария была первой, существующей до сих пор, федерацией, созданной на основе союза. Еще в 1291 г. три кантона (мелких государственные образования) заключили союз «на вечные времена» как соглашение по существу международного характера. Затем к ним стали присоединяться другие кантоны, но путем заключения союзов не с конфедерацией, а между собой, причем нередко не со всеми, а лишь с отдельными участниками конфедерации. Множество этих самых разнообразных договоров было затем поглощено Конституцией 1798 г., создавшей республику. Субъекты федерации создают свои исполнительные органы, которыми являются обычно

   «Пожалуй, только в России многие главы субъектов  федерации называются президентами республик (перевод па русский с  некоторых других языков не всегда соответствует значению слова «президент»), в других федерациях для названий глав ее субъектов обычно используются другие термины. В субъектах федерации иногда имеется своя, судебная система во главе с местными верховными (высокими) судами, хотя нередко создается только единая федеральная система судов,  как это имеет место и в России. В единичных федерациях в штатах есть особые суды, аналогов которым нет на федеральном уровне: система мусульманских судов (ОАЭ, Нигерия), суды по обычному праву (Папуа — Новая Гвинея, Соединенные Штаты Микронезии и др.)»¹⁸.

   В разных федерациях существует неодинаковая политическая ситуация. Многие из них  стабильны, устойчивы. В других наблюдаются  сепаратистские движения, имеющие и  мирные (например, в канадском Квебеке) и вооруженные формы (Чечня в  России в 1994-1996 гг.).

   По-иному  было оформлено возникновение США, которые по происхождению тоже являются договорной федерацией. Первоначально поселенцы 13 штатов (американских колоний, объявивших независимость от Великобритании, заключили общий договор - «Статьи Конфедерации и вечного союза» 1777 г.). Федеративное государство было создано позже — на основе принятия представителями этих штагов Конституции 1787 г. Ее принятие было своего рода заключением договора о создании федерации. Подобный способ использовался в Мексике, где был в 1824 г. принят Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных Штатов, В истории есть и иные примеры создания договорных федераций, что не всегда оформлялось в виде соглашения, использовались другие акты, как это было в Югославии.

   В отличие от договорных федераций, которые  создаются в основном «снизу», хотя иногда под внешним давлением, и не всегда оформляются в виде общего соглашения участников, конституционные федерации создаются главным образом «сверху», в результате  актов   государственной  власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней. Так, после завоевания независимости была создана, а затем путем изменения  Конституции в  1956 г. реформирована федерация в Индии. Или в 1994 г. на основе новой Конституции Эфиопия стала федерацией. Конституционным путем были созданы федеративные государства в Германии, Нигерии, на Коморских островах.

   Вместе  с тем, нельзя поставить непреодолимых  рубежей между договорными и  конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело договорно-конституционный характер. В ряде случаев там, где конституции принимались учредительными собраниями, формирующимися на базе представительства объединившихся государственных образований, по существу шли переговоры. Конечно, такие переговоры касались не только федеральных вопросов, но принципиальное значение всегда уделялось и им. Создание федерации Объединенных Арабских Эмиратов было оформлено Временной Конституцией, принятой семью эмирами объединившихся государственных образований в 1971 г. Но по своему существу Конституция имела характер соглашения между эмиратами. В Бельгии, прежде чем была принята поправка 1993 г. к Конституции, полтора десятилетия шли различные переговоры между валлонами и фламандцами, в них участвовали представители Брюсселя и немецкоговорящего населения на востоке страны. Правда, они велись не между государственными образованиями, а между представителями общин, общественных движений (во всяком случае, на первых этапах).

   Современная Российская Федерация также является договорно-конституционной. В результате переговоров в 1992 г. были заключены три федеративных договора о разграничении предметов ведения между федерацией и республиками в составе Российской Федерации; между федерацией и краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом; наконец, между федерацией и автономной областью и автономными округами. Последние две группы единиц (области, края, два города, автономии) были окончательно признаны субъектами федерации.

   Правда, в Федеративном договоре речь шла  о разграничении предметов ведения  и полномочий не между федеративным государством и государствами и государственными образованиями в его составе, а между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации, хотя республики и были названы «суверенными».

   По  способу взаимоотношений  федерации и ее субъектов различаются федерации на основе союза и федерации на основе автономии. «США, Швейцария, Танзания, ОАЭ возникли как федеративные государства на основе союза. Термин «союз» и сейчас употребляется для характеристики этих объединений в их официальных документах. Федерациями на основе союза были СССР, прежняя Югославия, ею продолжает оставаться современная Югославия, элементы союза имела после ее преобразования и переименования чехословацкая Федеративная Республика. Федерации на основе союза характеризуются, во-первых, договорным характером их происхождения (хотя, как отмечалось, учредительный акт не всегда имеет форму договора). Она создается «снизу», на основе волеизъявления объединяющихся государств или государственных образований. Именно по воле штатов и кантонов были созданы федерации в США и Швейцарии, а затем происходило их развитие. В ОАЭ волю эмиратов представляли их эмиры, при образовании ОРТ - высшие государственные органы и т.д. Во-вторых, субъекты в федерациях, созданные на основе союза, первоначально сохраняют за собой суверенные права и сами передают союзу предметы ведения и полномочий, которые, по их мнению, должны осуществляться федеральными органами. В-третьих, предполагается, что субъекты сохраняют за собой право выхода из союза, куда они добровольно вступили. Свое выражение это находило в попытках выхода некоторых из них из состава федераций, хотя в большинстве федераций на основе союза право выхода в конституциях зафиксировано не было».¹⁹

   Отчетливым  примером федерации на основе автономии  является Индия. Субъекты федерации (штаты) государственным суверенитетом не обладают; они создаются, упраздняются, реорганизуются законом парламента Индии без их согласия. Изменения границ также не требуют согласия субъектов. Более того, все это осуществляется даже не конституционным, а обыкновенным законом.

   Вместе  с тем, как и при существующих различиях договорной и конституционной  федерации, между федерациями, основанными на союзе, с одной стороны, и на автономии, с другой, нет непреодолимой преграды. Федераций, основанных на добровольном союзе в «чистых формах» ныне не сохранилось.

   По  юридической силе нормативных актов  различают федерации  дуалистического  и жёсткого характера. В основе концепции дуалистического федерализма лежит теория двойственности суверенитета в федерации: признание суверенитета самой федерации и суверенитета ее субъектов. Эта теория нашла свое применение  в социалистическом праве. Концепция особого статуса отдельных составных   частей   государства выдвигается в некоторых странах сепаратистскими движениями в отдельных субъектах федерации с целью выхода из нее.

   Созданный в России тип федерализма отличается сочетанием черт дуалистического федерализма и федерализма сотрудничества с тенденцией утраты важных особенностей первого в результате резкого усиления централизации в начале нынешнего столетия. В Германии в специфических условиях ее развития сложился тип «административного», или «исполнительского» федерализма как результат преимущественного сосредоточения законодательной власти в руках федеральной власти и исполнительной - в руках немецких земель.

   Конституции федеративных государств используют несколько  принципов разграничения предметов  ведения. Согласно принципу «дуалистического федерализма», впервые использованному в США, устанавливается сфера исключительной компетенции федерации, т.е. дается перечень вопросов, по которым принимать решения может только федерация, а вопросы, не упомянутые в этом перечне, считаются относящимися к ведению штатов.

   В ФРГ (напомню, что Германия является демократическим и социальным федеративным государством) и Австрии устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция федерации и членов федерации²⁰, а в Индии и Малайзии - трехчленная система разграничения полномочий между союзом и субъектами федерации. Например, по Конституции Индии в первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации, во вторую сферу - вопросы, отнесенные к компетенции штатов, в третью сферу - вопросы, отнесенные к совместному ведению федерации и штатов.

   Конституция РФ не содержит общих положений о  порядке распределения полномочий между  Федерацией и ее субъектами и не закрепляет каких - либо принципов  на этот счет. Есть перечень полномочий Федерации, где указываются предметы ведения Российской Федерации и  ее субъектов. Вне пределов этого  субъекты обладают всей полнотой власти.

   По  способу распределения  и осуществления  властных полномочий различаются централизованные и относительно децентрализованные федерации. Правовые нормы, закрепляющие за федерацией и субъектами тот или иной перечень предметов ведения, полномочий, могут расходиться с их практическим осуществлением.

   Как видно из изложенного выше, федерациями  с высоким уровнем централизации  являются Индия, Пакистан. Сильная централизация существует на практике в Венесуэле (роль субъектов очень невелика), в Мексике (обеспечивается нахождением у власти в течение многих десятилетий одной партии — институционно-революционной партии), в Аргентине и Бразилии.

   Вместе  с тем, централизация по основным вопросам государственной политики в последние десятилетия все чаще сочетается с децентрализацией. Федерация, в том числе в США, Австрии, Германии, передает на решение субъектов многие экономические и особенно социальные вопросы (например, пенсии), стремясь тем самым «разгрузить» федеральный бюджет. Децентрализация иногда осуществляется и «снизу». В соответствии с некоторыми конституциями субъекты не могут вступать между собой и с другими государствами в соглашения политического характера, но могут создавать экономические региональные объединения, чем они и пользуются. В России также создаются объединения «губернаторов» по региональному признаку, они образуются и по другим основаниям (например, периодически созываемые совещания глав администрации, дотирующих федеральный бюджет субъектов). Давление таких союзов на федеральные власти гораздо результативнее, чем отдельно взятых субъектов, в конечном счете, оно может привести к децентрализации в определенных областях. Поэтому деление федераций на централизованные и децентрализованные тоже обладает определенной долей условности. Как выразилась Брезгулевская Н.В.: «В обстановке современного мира, с его бурными событиями и вызовами, федеративное государство должно обеспечивать определенное единство действий его субъектов, оно не может быть аморфным».²¹

   Все современные федерации в той  или иной степени централизованные, хотя степень централизации может быть различной. С другой стороны, ситуация, давление субъектов, другие обстоятельства заставляют осуществлять определенные меры по децентрализации федерации. Сочетание этих двух тенденций хорошо видно и на примере России, в том числе в деятельности двух крупных межрегиональных объединений: «Большая Волга» и «Сибирское соглашение».