Российская Федерация

   Чиркин  В.Е. отмечает, что ни территориальный, ни национально-территориальный подходы  к созданию федераций нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы  и минусы, каждый может быть применён с учётом конкретной ситуации в данной стране. Национально-территориальный  подход соответствует международному признанному праву народов на самоопределение, т.е. коллективному  праву на самостоятельный выбор  форм организации своей жизни. Он может способствовать интеграции частей распадающегося многонационального государства  или их объединению вновь в  виде федерации, ускоренному развитию страны в результате «сложения сил» и особенно экономическому и культурному  прогрессу окраинных и иных регионов страны, населенных национальными меньшинствами, способен снять определенные противоречия между национальностями²².

   Вместе  с тем, многие федерации имеют  однонациональный состав (например, Германия), их иноязыковые этнические группы разрозненны и не составляют значительной доли населения (даже в США); процесс федерирования не был связан с этническим, национальным самоопределением (Австрия); другие группы населения не создали особые штаты (например, индейцы в Мексике или Бразилии); федерация развивалась путем присоединения новых территорий (США, Швейцария). В этих случаях федерация не может строиться на основе национально-территориального признака. Названия земель, штатов, провинций, эмиратов не отражают этнических характеристик, используется иной, территориальный, а чаще -- комплексно-территориальный подход.

   Наряду  с названными выше классификациями  федеративных государств в последние годы все чаще на первый план выдвигается новое деление: симметричные и асимметричные федерации²³.

   Интерес к этой проблематике особенно возрос в последние годы. Об асимметрии в федерациях проводятся специальные конференции и «круглые столы». Одно из последних такого рода международных совещаний состоялось в Москве в декабре 1996 г. В отечественной литературе интерес к этому обнаружился после 1993 г. Он в немалой степени порожден опытом строительства Российской Федерации после распада СССР в 1991 г., когда вместо градаций автономий по рангам (автономные республики, автономные области, автономные или национальные округа) наряду с неопределенным правовым положением русскоязычных краев и областей было провозглашено равноправие всех субъектов, а края, области и два города (Москва и Санкт-Петербург) стали такими субъектами. По Конституции 1993 г. Российская Федерация стала в основном симметричной, все ее составные части являются субъектами и одинаково представлены в структуре федеральных органов (в верхней палате парламента — Совете Федерации), прежние названия сохранились (республики, автономные области, автономные округа, края и т.д.), но они перестали быть связанными с различиями в правовом статусе. Юридически сохранена симметрия в Эфиопии, где есть только равноправные штаты и даже нет федерального округа (столица Аддис-Абеба, правда, занимает особое положение). Споры о границах штатов решаются в Эфиопии по соглашению между ними, а если спор небыл разрешен - федеральным парламентом. Асимметричная федерация включает разные части с неодинаковым правовым положением, в ней есть субъекты и несубъекты, и различия в названиях, например в США, свидетельствуют одновременно о неодинаковом юридическом положении штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств.

   Однако  разделение федерации на симметричные и асимметричные не имеет абсолютного характера. Абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения, не говоря уже о фактической роли их различных субъектов, не существует. Даже там, где в федерации есть только одна категория составных, присутствуют некоторые элементы асимметрии. В Германии земли неодинаково представлены в верхней палате парламента (от трех до шести представителей, хотя представители от каждой земли должны голосовать по инструкциям правительства земли как единое целое). В ОАЭ составные части - только семь эмиратов, но они тоже неодинаково представлены в консультативном Национальном собрании, назначаемом эмирами (от четырех до восьми представителей), В России есть только субъекты, нет территорий, нет даже особого федерального (столичного) округа, Москва — такой же субъект федерации, как и другие. Тем не менее, не все субъекты занимают одинаковое положение: республики имеют свои конституции, собственное гражданство, могут иметь свой государственный язык, тогда как остальные субъекты принимают лишь уставы и гражданства не имеют. Только в прошлом СССР, Югославия и Чехословацкая Федеративная Республика являлись юридически симметричными федерациями, хотя практика была иной, симметричной является эфиопская федерация по Конституции 1994 г. Симметричные федерации обычно возникают «снизу», на основе союза государств или государственных образований. Но это вовсе не обязательно. Чехословацкая федерация, существовавшая до 1993 г., была создана путем изменения конституции в 1988 г. Танзания является крайне асимметричной федерацией. Швейцария, возникшая в 1291 г. на основе союза трех горных кантонов, сначала была симметрична, но затем в ней появились полукантоны, преобразовывавшиеся в кантоны. Огненная Земля в Аргентине — теперь тоже провинция²⁴.

   Современная асимметричная федерация имеет  три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации, которые равноправны, в ее состав входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа (это — столичный округ, в каждой федерации он всегда один), федеральные владения, в некоторых странах — ассоциированные государства. Они тоже являются составными частями государства, но имеют иные отношения с федеральными структурами и отличавшуюся систему своих органов управления. К числу такого рода асимметричных федераций относятся, например, США, в составе которых наряду с 50 штатами есть федеральный округ Колумбия, имеются три федерально-управляемые территории, ассоциированные государства. Некоторые ассоциированные государства в 90-х годах провозглашены независимыми и даже приняты в Организацию Объединенных Наций.

   Вторая  асимметричная модель включает только субъекты, но они различны, и в  данном случае других территориальных  образований нет. Близка к такой модели Швейцария, включающая 23 кантона, но три из них делятся еще на полукантоны. Наиболее типичной формой такой модели является Россия. Выше уже были перечислены разные названия этих субъектов. Статья 5 ч. I Конституции РФ устанавливает их равноправие, но эта же Конституция допускает, так сказать, что «некоторые равны больше». Республики названы государствами (хотя и в скобках), как отмечалось, они имеют свои конституции и собственное гражданство. По существу, именно неравноправие субъектов и стремление к действительному уравнению в правах и обязанностях порождало стремления некоторых краев и областей тоже провозгласить себя республиками в 1993—1994 гг. В г.Екатеринбурге был даже подготовлен и опубликован в местной печати проект Конституции Уральской республики.

   Третья  модель - «скрытая асимметрия». Такая  федерация может состоять только из однопорядковых субъектов, имеющих одинаковые названия, но они равны не во всех отношениях. Выше уже говорилось о неравном представительстве субъектов федерации в парламентах Германии и ОАЭ.

   Почти во всех странах с асимметричными федерациями есть движения за реформирование федерации, за равные права штатов, за повышение статуса несубъектов до уровня субъектов федерации. В этих движениях на первый план выступают неодинаковые цели. В России это, например, требование последовательного равноправия субъектов федерации, в США — это повышение статуса несубъектов до уровня субъектов

   Указанные проблемы, связанные с симметрией и асимметрией федерации, решаются по-разному, есть и позитивный и негативный опыт. Чаще всего речь идет о повышении статуса несубъектов, но не всех сразу, а только тех, которые по сложившимся в стране представлениям отвечают стандартам субъекта федерации (штата, провинции и. т.д.).

   Из  сказанного видно, что структура  асимметричной федерации имеет два уровня: объединение субъектов федерации и связи федерации с несубъектами. Поэтому возникает, казалось бы, теоретический, но на деле практически важный вопрос о том, является ли федерация юридически «соединенным государством» («соединенными штатами») только субъектов федерации или она представляет собой союз, объединение всех ее частей, субъектов и несубъектов. Некорректный ответ на этот вопрос, может вызвать значительную напряженность в отношениях между частями федерации, как это иногда бывало, хотя во многих федерациях эта по своему характеру политико-юридическая проблема не является существенной.

   Как отмечает Фарукшин М.Х. существует «ошибка  методологического характера, заключающаяся в том, что понятие симметрии применяется лишь для характеристики отношений «субъекты федерации – федеральный центр», но при этом почему-то вопросы симметрии или ассиметрии не рассматриваются применительно к реальному положению субъектов федерации в их сопоставлении друг с другом. Между тем, сравнительно положение каждого субъекта федерации относительно других субъектов является базовым отношением, с учётом которого должны строиться взаимоотношения членов федерации и федерального центра»²⁵.

   Каждая  модель симметричной и асимметричной  федерации имеет свои достоинства  и недостатки. Вряд ли правильно считать, что наилучшей формой при всех обстоятельствах является симметричная федерация. Теоретически, казалось бы, симметричная федерация предпочтительнее, поскольку она исходит из того, что все ее структурные составляющие являются субъектами и равноправны.

   Такая структура федерации действительно  может способствовать снятию напряженности  между федерацией и ее составными частями, может обеспечить пропорциональную партиципацию различных частей федерации в определении и осуществлении федеральной политики. Симметричная федерация - в известной мере идеал. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических общностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам. Симметрия может не учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов.

   Асимметричная федерация исходит из неравноправия  се составных частей, из привилегий для одних и приниженного положения других. В этом ее огромный минус. Но в то же время она в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, этнические, географические и иные различия частей государства. В этом ее сильная сторона.

   В итоге, стоит заметить, что трудно выделить из такого колическтва разнообразных  классификаций одну, которая бы полностью охарактеризовала бы отдельно взятую федерацию или помогла бы моментально обозначить различия между различными федерациями. Вместе с тем следует отметить, что деление федераций на различные виды весьма условно. В чистом виде не существует ни территориальной, ни этнонациональной, ни языковой модели федерации. Безусловно, юристам и политологам предстоит проделать немалый труд по созданию новых видов классификаций, чтобы совместить в них все отличительные черты одних федераций от других.  

   1.4.    Этапы становления Российского федерализма 

   Стоит заметить, что наиболее продуктивного  рассмотрения вопросов связанных с  развитием, проблемами и особенностями  современного российского федерализма, необходимо проанализировать «фундамент» на котором построена современная Росссийская Федерация.

   Может быть если вычленить положительные  черты из опыта предшественников и отсеить черты негативные, можно  будет говорить о реальных тенденциях к развитию федеративного государства  в России.

   В своем развитии российский федерализм прошел три  основных этапа²⁶:

1. Создание основ социалистического федерализма (1918-1936);
2. Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985);
3. Реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года.

   Впервые о федеративном характере нового государства было сказано в проекте  Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, подготовленного большевистским руководством к открытию Учредительного собрания и принятого на заседании ВЦИК 3 (16) января 1918 г. В пункте 2 проекта говорилось, что “Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик”. Однако на следующий день в кратком изложении текста резолюции, опубликованном “Известиями”, в названии Российской республики слово “федерализм” отсутствовало. Это наводит на мысль, что федерализм в данном случае рассматривался не как принцип государственного устройства, позволяющий сохранить атрибуты государственности субъектов федерации с закреплением за ними определенных сфер деятельности и полномочий, а лишь как средство разрешения национального вопроса, декларированного большевиками в своих прежних программных документах.