Основные системы государственной службы за рубежом

       Французское законодательство проводит различие между  государственной и местной службами. Во французском законодательстве отсутствует определение понятия "государственный служащий": Закон от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации peгионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов.

        Правовая доктрина и административная практика различают  понятия "служащий" и "чиновник". Государственными служащими считаются лица принятые администрацией на работу по контракту; лица, принятые на работу в государственное учреждения, но положение которых регулируется нормами частного права (например, органы социального обеспечения); лица, работающие на государственных предприятиях. Судьи и военнослужащие имеют также особый статус, который близок статусу гражданских служащих. В целом служащий - это "лицо, которое назначено на постоянную должность и введено в штат с определенным званием в иерархии администраций, служб или административных публичных учреждений государства или местных коллективов.³¹

       В зависимости от выполняемых функций и условий приема служащие подразделяются на четыре основные категории (класса): А, В, С, D . Каждая категория определяется двумя критериями: уровнем набора и характером исполняемых функций:

• Категория А объединяет чиновников, имеющих диплом о высшем 
  образовании и исполняющих функции по руководству и разработке концепций. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена;
• Чиновники категории В занимаются исполнительными функциями и набираются из числа бакалавров или лиц, имеющих равноценный диплом;

       - Категории С и D соответствуют практической работе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании. В 1990 г. принято решение о ликвидации категории D.

       Данная  классификация призвана внести большую  стройность в систему государственной службы.³²

       Французское законодательство содержит полный перечень правовых оснований, по которым человеку может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; недееспособность; лишение гражданских прав; судимость, исключающая возможность работы в государственных органах; несоответствие требований, предъявляемых кодексом национальной службы; физическое состояние, препятствующее выполнению функций.

       Прием на государственную службу определяется принципом равенства, закрепленным в ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которому все граждане "в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами".

       Важнейшим принципом государственной службы является конкурс. Существует три основных вида проведения конкурсов: "внешний" - для лиц, имеющих определенные дипломы; "внутренний" - для чиновников, имеющих стаж государственной службы; смешанный, совмещающий два предыдущих. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование³³. Закон от 13 июля 1983 года определяет конкурс как способ распределения ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок.

       Следует подчеркнуть, что в отличие от США, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, во Франции превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как административных, так и технических функций. Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные задачи.³⁴

       Законодательство  Франции закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует  чиновникам свободу мнений и запрещает проводить различия между чиновниками по политической, религиозной, этнической принадлежности. Запрещено регистрировать в личном деле чиновника сведения о его взглядах и принадлежности к какой-либо политической организации. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в них, представлять их интересы. Закон от 13 июля 1983 г. фиксирует обязанности чиновников, профессиональная деятельность которых должна быть полностью посвящена выполнению служебных обязанностей. Им запрещается заниматься какой-либо деятельностью, связанной с получением дохода. Исключение из этого правила возможно с разрешения Государственного совета. Чиновники не могут сами или через своих посредников участвовать в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, где они работают.³⁵

       Любые упущения чиновников при исполнении служебных обязанностей влекут за собой дисциплинарную и гражданскую ответственность, а в ряде случаев и уголовное наказание.

       Ответственность за проведение политики в области государственной службы несет премьер-министр. Он следит за исполнением положений статута о государственных служащих.

       Координацией  и выработкой политики занимается Генеральное управление администрации и государственной службы. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей, курирует региональные институты администрации, Национальную школу администрации, руководит межведомственными штатами.

       Кроме премьер-министра, полномочиями в области государственной службы обладают президент республики и правительство (министры). Ключевую роль в координации всей политики в области государственной службы играет Министерство государственной службы, которое является одним из подразделений секретариата премьер-министра.

       Президент назначает на высшие гражданские и военные должности членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др. Правительство принимает постановления в отношении политики в области государственной службы, законопроекты, касающиеся положения чиновников, разрабатывает особые статуты административных служб. Министры обладают полномочиями по руководству вверенной им администрации. Особая роль принадлежит министру финансов и экономики, который осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.

       В соответствие с принципом участия  чиновников в самоуправлении существует четыре категории консультативных органов: Высший совет государственной публичной службы, который формируется на паритетной основе из представителей администрации и профсоюзов; паритетные административные комиссии; паритетные технические комиссии; советы по гигиене и охране труда.

       Если  говорить о французском чиновничестве  в целом, то оно собой «многослойный пирог», в котором каждый слой поддерживает вышестоящий и давит на нижестоящий.³⁶ В этом пироге исключительное место занимает верхняя группа — элита гражданской службы, высшие административные и политические чиновники. Во Франции высший корпус представляет подлинно замкнутую группу, члены которой являются выходцами из одних и тех же учебных заведений.

       Опыт  Франции представляет большой интерес  для стран, принадлежащих, как и  она, к континентальной государственно-политической семье. Пятая республика доказала возможность соединения сильной президентской власти и демократических институтов.³⁷ 
 
 
 
 
 

2.3 Выводы. Обобщающая  характеристика романо-германской  правовой системы 

       Римская правовая мысль отличалась высокой  и технически разработанной юридической  системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, Романо-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники³⁸. Наблюдается сходство основных юридических и социологических понятий, норма права рассматривается как преобладающее правило поведения Полностью совпадают системные принципы, деление норм права и пр. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

       Романо-германская административно-правовая система  характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу Романо-германских стран можно отнести к «карьерному типу», характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.

       Россия, надо сказать, исторически относилась к странам Романо-германской правовой семьи. Институциональная система  российского права и административно-правовое регулирование государственной службы имеет большое сходство с континентальными странами. В российской истории можно обнаружить следы взаимного влияния русского и зарубежного права. Например, реформы ПетраI, затрагивавшие административное управление и государственную службу, в немалой степени отражали содержание и институты правовых систем Швеции, Голландии.³⁹

3. Перспективы формирования  российской школы  государственной  службы 

       Российская  школа административно-государственного управления сегодня находится только в процессе своего становления. Но основные научные подходы к решению проблем государственного администрирования уже обозначились. Прежде всего сформирована общая концепция государственной службы как социально-ориентированного государственно-правового института. При этом подходе статус, функции государственной службы формируются исходя из их производности от интересов, целей и задач объединенного в государство сообщества людей, а не первородности целей и функций государства. И это на мой взгляд очень важно.

       По  вопросу о научных основаниях системы административно-государственного управления в нашей стране мнения ученых на сегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российской государственности и полагают, что  опыт западных стран не может не служить основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они предполагают опираться на исторический опыт России в области административно-государственного управления, использовать преимущественно национальные формы и традиции. Но нельзя как мне кажется взять ушедшие в историю формы административно-государственного управления и применить их сегодня. Можно и нужно использовать национальный опыт, понять его, выявить в нем самое существенное. Но это совсем иное, чем прямой перенос имевшихся когда-то национальных форм и моделей.

       Другая  точка зрения абсолютирует значение зарубежного опыта в области  административно-государственного управления. Некоторые ученые полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффективные современные общественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия среди этих ученых существуют лишь по поводу того, какую модель лучше использовать.

       Однако, изучая зарубежный опыт, очень легко  перенять внешние формы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов административно-государственного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Формирующаяся российская школа административно-государственного управления должна делать акцент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адаптацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации государственного администрирования.