Основные системы государственной службы за рубежом

       Успех возникшего более двухсот лет  назад конституционного строя (по мнению самих американцев) заключается в жестком разделении властей, федерального правительства и правительств штатов.²²

 

1.3 Выводы. Обобщающая  характеристика англосаксонской  правовой системы 

       В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы. В отличие от Романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический, нежели законодательно-системный характер. В Великобритании, например, отсутствует кодификация или официальная систематизация права.

       Английская  система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной  Романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется  в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. В Великобритании вопросы государственной службы регулируются не законами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. Штат администрации комплектовался достаточно длительное время на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства.

       Государственная служба США основывается на базовом  конституционном принципе самоуправления «свободных людей на свободной земле». В США законодательство различает  наряду с карьерными служащими, продвигающимися в соответствии с «системой заслуг», «патронажные» должности. При этом система государственной службы не представляет собой строго закрытую систему. Граница между государственными служащими и лицами, занятыми частной или общественной деятельностью, очерчена не столь четко, как в континентальных странах. Большое внимание в этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В целом в англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюрастический характер.²³ 

 

2. Романо-германская  правовая система 

       Романо-германская семья сформировалась прежде всего  на базе римского права античных времен и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном.²⁴

       Континентальная или Романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государственными, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.

       Рассмотрим  двух наиболее интересных и значимых в современном мире представителей данного направления, как Германия и Франция. 

       2.1 Государственная  служба Германии 

       В Германии сегодня нет понятия  «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.

       Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника — издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего — заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

       Современное правительство Германии имеет достаточно сильную федеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность. Но на практике федеральное правительство контролирует только наиболее общие внутренние программы.

       Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет  собственную конституцию и свою организацию управления. Административные учреждения земель составляют единую систему с соответствующими федеральными административными учреждениями. Область их компетенции распространяется на образование, местное хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение. Земли в административном отношении делятся на округа, округа — на уезды, уезды состоят из общин. Вся полнота административной власти в округе сосредоточена в руках регирунгс-президента, назначаемого правительством земли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаются сверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство.²⁵

       В городских общинах функции исполнительного органа выполняет бургомистр — профессиональный чиновник, назначаемый городским советом на 8—12 лет. В некоторых городах существует коллегиальный исполнительный орган — магистрат, в состав которого входят профессиональные чиновники, назначаемые также на 8—12 лет.

       Основными действующими законодательными актами ФРГ, регулирующими вопросы государственной службы являются:

             - Основной закон  ФРГ от 23 мая 1949 г.;

             - Общий закон о  положении государственных служащих  от 1 июля 
1957 г. в новой редакции от 27 февраля 1985 г.;

               - Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. в редакции от 18 сентября 1957 г.;

              - Положение о  прохождении государственной службы  в Федерации 
от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г.;

              - Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 
1976 г. в новой редакции от 24 октября 1990 г.;

              - Федеральный дисциплинарный  устав от 20 июля 1967 г.;

              - Закон об окладах  федеральных служащих от 27 июля 1957 г. в но 
вой редакции от 6 февраля 1991 г. и др.

       Основным  нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков.²⁶

       В соответствие с Общим законом  о правовом положении государственных  служащих устанавливает четыре вида должностей государственных служащих:²⁷

       - нижний уровень (простая служба)

       - средний уровень службы (средняя  служба);

        - повышенный уровень службы (ответственная  служба);

        - высший уровень службы (высшая  служба).

       В пределах каждой группы государственным  служащим присваиваются ранги. Всего их 16:

       АЗ-А5 -низшие ранги (вспомогательно-технический  персонал);

       А6-А9 - средние ранги (правительственные  секретари);

       А10 Л13 - высшие ранги первой ступени  (правительственные инспекторы);

       Л14-А16 - высшие ранги второй ступени (высшие правительственные советники).

       Законодательство  определяет ряд условий для занятия должности того или иного ранга. Так, для прохождения службы нижнего ранга требуется: успешное окончание основной общеобразовательной школы, подготовительная практика для работы. Прохождение службы среднего уровня предполагает окончание реального училища, стаж работы в один год, сдачу экзамена для занятия должности этого уровня. Если чиновник претендует на службу повышенного уровня, он должен иметь образование в объеме высшей школы, подтвержденное дипломом о ее окончании, 3-летнюю подготовительную практику, сдать экзамен на право прохождения службы. Для занятия должности высшего ранга необходимо иметь университетское образование, сдать государственный экзамен, пройти 2-летнюю подготовительную практику.

       Существуют  также возрастные требования для  поступления на должность того или  иного уровня. Так. от 16 до 35 лет - низшая ступень, от 16 до 32 -- средняя, 18-30 лег - высшая.

       Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через очередную ступень). Исключения из двух правил допускаются лишь до специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам.²⁸

       Основной  формой контроля за деятельностью чиновников выступает административная юстиция. Она действует как система специальных административных судов. Принятие в 1960 г. федерального уложения об административных судах установило их трехинстанционную структуру. Суды первой инстанции создаются, как правило, в больших городах. Второй инстанцией являются верховные административные суды земель (всего их 16). Эти суды являются ревизионными по решению к судам первой инстанции. Третьей, высшей, инстанцией выступает Федеральный административный суд (ФАС), состоящий из нескольких сенатов. Все судьи ФАС избираются из профессиональных судей специальной комиссией под председательством федерального министра внутренних дел.

       В Германии понятие "служебная карьера" охватывает все должности одного и того же профессионального направления. Карьера чиновника осуществляется практически в пределах одного уровня службы, переход на более высокий уровень возможен крайне редко.

       Современная государственная служба Германии развивается  на основе тех же принципов, что и  в других западных странах. Престиж  и эффективность деятельности чиновников высоки. 
 
 

2.2 Государственная  служба Франции 

       Традиции государственной службы во Франции отличается от англо-американских. Чиновничество сыграло выдающуюся роль во французской истории последних 250 лет. Государственная служба приобрела здесь, наряду с Германией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократия» имеет французское происхождение.²⁹

       Система государственной службы, функционирующая  во Франции, основывается на принципе специфичности деятельности государственной администрации, что требует наличия профессионального персонала. Служащий, получивший специальную подготовку, поднимается по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами карьерного продвижения. Такая система организации государственной службы получила название "системы карьеры" или "системы закрытой государственной службы". Эта система применяется в большинстве европейских стран (Франции, Германии, частично в Великобритании), в Японии и в ряде стран третьего мира (Марокко)³⁰.

       Французское законодательство полно и четко регламентирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции от 4 октября 1988 г., которая содержит базовые положения.

       Правовой  основой организации и функционирования государственной службы Франции является "Общий статут публичной службы", который включает четыре закона:

      - Закон от 13 июля 1983 г. о правах  и обязанностях чиновников;

      - Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения о государственной публичной службе;

         - Закон от 26 января 1984 г. регламентирующий  местную публичную службу;

       - Закон от 9 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.