Нормативно правовые акты федеральных органов государственной власти как основные источники регулирования муниципальной службы в РФ

Проблема правового  регулирования муниципальной службы на федеральном уровне выдвигает  две основные задачи. Необходимо определить, во-первых, какие вопросы муниципальной  службы должны быть законодательно решены на федеральном уровне и, во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано. Иначе говоря, речь идет о пределах правового регулирования муниципальной службы на уровне Российской Федерации, о разграничении полномочий в этой сфере между тремя уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации и муниципальным. Свидетельством того, насколько актуальна эта проблема, является тот факт, что Президент РФ в своё время отклонил Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, поскольку, как констатировалось в обращении Президента по этому поводу к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания от 23 марта 1996г, ряд положений Закона является вторжением федеральных органов государственной власти в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как законодательство о муниципальной службе относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 

Федеральный закон  “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст.4) относит к ведению Российской Федерации “регулирование основ муниципальной службы”1, что предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует понимать под муниципальной службой, каковы её задачи и основные принципы организации, какие служащие органов местного самоуправления должны быть отнесены к категории муниципальных служащих и каковы основы их правового статуса. Все эти положения в настоящее время закреплены в Федеральном Законе “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”. 

Федеральный закон  “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” не только устанавливает  полномочия Российской Федерации и  её субъектов в области муниципальной службы, но и содержит ряд принципиальных положений, послуживших основой для дальнейшего развития законодательства в этой сфере. В нем дается, прежде всего, понятие муниципальной службы. Определяя муниципальную службу как профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий, Закон тем самым устанавливает четкие границы между муниципальными служащими, работающими в органах местного самоуправления. Речь идет о техническом персонале органов местного самоуправления, о лицах, работающих в органах местного самоуправления не на постоянной основе. Из этого определения следует и то, что руководители и иные служащие муниципальных предприятий, учреждений и организаций (которые не относятся к органам местного самоуправления) муниципальными служащими также не являются. 

Закон “Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не содержит понятия муниципальной  должности, но различает две категории  должностных лиц местного самоуправления в зависимости, прежде всего, от характера их полномочий. Во-первых, это выборное лицо, работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих. Такие должностные лица, несомненно, относятся к категории муниципальных служащих. Во-вторых, это выборное должностное лицо местного самоуправления, которое избирается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и наделено, согласно уставу муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения. Имеются в виду, прежде всего, глава муниципального образования, возможность введения, должности которого в уставе муниципального образования, предусматривается ст.16 ФЗ., а также иные выборные должностные лица, наделенные собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом образования. Ответа на вопрос относятся ли данные выборные должности к категориям муниципальных служащих, Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не дает. 

Этот и другие вопросы муниципальной службы получили своё разрешение в Федеральном законе от 8 января 1998г “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”. 

Этот Закон  дает следующее определение муниципальной  должности: муниципальная должность  – это должность, предусмотренная  уставом муниципального образования  в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий. Кроме того, к муниципальной должности Закон относит должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственного за исполнение этих обязанностей (ст.1).1 

Закон от 8 января 1998г в ст.1 подразделяет муниципальные должности на две категории: а) выборные муниципальные должности (выборные должностные лица, депутаты и др.); б) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. 

При этом в муниципальной  службе относится только та профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не относятся к категориям муниципальных служащих. Статус этих выборных лиц Закон не определяет. 

На федеральном  уровне теперь законодательно закреплены основные принципы муниципальной службы, к которым относятся: а) верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечение прав муниципальных служащих; б) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; в) самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий; г) равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; д) единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учет исторических и иных местных традиций и др. (ст.5). Закон определяет также принцип финансирования муниципальной службы за счет средств местного бюджета. 

В соответствии с Федеральным законом “Об  основах муниципальной службы в  Российской Федерации” (ст.7) муниципальным  служащим признается гражданин Российской Федерации, который исполняет обязанности  по муниципальной должности муниципальной  службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. К категории муниципальных служащих не относятся лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления. 

Закон 1998г закрепил основы статуса муниципального служащего, которые содержат черты, сближающие статусы муниципального и государственного служащих. Он предусматривает, что субъекты РФ своими законами устанавливают соотношение  муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации. При этом обязателен учет квалифицированных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы (ст.8). Эти положения Закона развивают положения ст.21 Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которые тесно связывают институт муниципальной службы с институтом государственной службы. Речь идет не только о приравнивании муниципальных служащих к государственным служащим в части предоставления им льгот и гарантий, но и о вытекающей отсюда возможности безболезненного перехода из одной системы службы в другую, что важно для карьеры служащего, его профессионального роста. А это в свою очередь служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы. 

Законами субъекта Российской Федерации, в соответствии с федеральным законодательством, должны устанавливаться квалификационные разряды муниципальных служащих, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы. 

Федеральный закон  “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” устанавливает, что квалификационные разряды присваиваются  муниципальным служащим по результатам  квалификационного экзамена или  аттестации и указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы (ст.9).1 

Основным элементом  статуса муниципального служащего  являются его права и обязанности. Федеральный закон “Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации” не содержит конкретного  перечня прав и обязанностей муниципального служащего. Согласно ст.10 Закона, права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации. 

Вместе с тем, на федеральном уровне закрепляются ограничения, связанные с муниципальной  службой. 

В соответствии с ст.11 Закона “Об основах муниципальной  службы в РФ” муниципальный служащий не вправе: а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; б) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления; в) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; г) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом; д) принимать участие в забастовках, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных организациях. Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. В ст.11 Закона1 закреплены и некоторые другие ограничения, связанные с муниципальной службой. 

В целях обеспечения  единства основ правового статуса  муниципальных служащих Закон “Об основах муниципальной службы в РФ” закрепляет также систему федеральных гарантий для муниципального служащего. Каждому муниципальному служащему гарантируется: а) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; б) денежное содержание и иные выплаты; в) ежегодно оплачиваемый отпуск; г) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию; д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей и др. (ст. 15). При этом законами субъекта РФ и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего. 

Решение вопросов, связанных с денежным содержанием муниципального служащего, Закон относит к компетенции органов местного самоуправления, которые должны основываться на законах субъекта РФ. 

Закон распространяет на муниципального служащего права  государственного служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме (ст.18). Он также предусматривает, что стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего. При этом необходимо учитывать, что Закон в стаж муниципальной службы включает не только время работы на муниципальных должностях муниципальной службы, но и время работы на выборных муниципальных должностях и государственных должностях (ст.19). 

Виды и порядок  применения поощрений муниципального служащего, его ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок) устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. 

Вопросы прохождения  муниципальной службы Федеральный  закон “Об основах муниципальной  службы в РФ” решает следующим  образом: 1) поступление на муниципальную  службу осуществляется в соответствии с законодательством РФ о труде; 2) порядок прохождения муниципальной службы, управления муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ (ст.20). 

В связи с  тем, что ст.4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” относит к полномочиям федеральных органов государственной власти принятие федеральных программ развития местного самоуправления, можно заключить, что данные полномочия предполагают и государственную поддержку муниципальной службы, её развитие. Так, федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995г в числе основных направлений государственной поддержки местного самоуправления называет создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.1