Нормативно правовые акты федеральных органов государственной власти как основные источники регулирования муниципальной службы в РФ

Федеральный закон  от 28 августа 1995г “Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации” является базовым, исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране. Все другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. 

Федеральный закон  от 28 августа 1995г: 

определил роль местного самоуправления в осуществлении  народовластия, правовые, экономические  и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления; 

установил общие  принципы организации местного самоуправления, разграничил полномочия федеральных  органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации  в области местного самоуправления; 

определил предметы ведения местного самоуправления; 

регулирует основные формы осуществления населением местного самоуправления – это органы местного самоуправления и прямое волеизъявления граждан; 

закрепил законодательную  основу местного самоуправления; 

создал необходимые  предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. 

Перечислим другие федеральные законы, которые непосредственно  регулируют вопросы организации  и деятельности местного самоуправления. Это Федеральные законы от 26 ноября 1996г №.138-ФЗ “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”; от 25 сентября 1997г №.126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”; от 8 января 1998г №.8-ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”. Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местного референдума регулируется Федеральным законом от 19 сентября 1997г №.124-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участия в референдуме граждан Российской Федерации”. 

Нормативной базой  в сфере местного самоуправления является также законы о местном  самоуправлении, разделы конституций, уставов отдельных субъектов РФ. Таковыми является, например, Закон “О местном самоуправлении в Свердловской области”1; принятый Свердловской Областной думой 5 апреля 1995г. В данном нормативно-правовом акте дается довольно лаконичное определение местного самоуправления, излагается основные принципы организации местного самоуправления, т.е. основополагающие идеи, подходы к устройству местного самоуправления на территории области, раскрываются вопросы местного значения, дается определение местного общества (граждане РФ, постоянно проживающие в городском или сельском поселении или на иных территориях, объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения). Важнейший раздел областного закона посвящен организации финансово-экономических основ местного самоуправления, в котором наиболее полно раскрыты права и обязанности органов местного самоуправления в формировании собственной экономической основы, при определении порядка создания и функционирования муниципальной собственности, в осуществлении финансово-бюджетной деятельности. 

Следующий блок связан с организационными основами местного самоуправления. В законе говорится, что местное самоуправление осуществляется как непосредственно  – путем выборов, местного референдума, собрания (сходов), так и через  выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления. 

“Один из узловых  блоков областного закона, - подчеркивает Е.Г.Анимица, - касается правовых взаимоотношений  органов государственной власти с органами местного самоуправления: государственная поддержка и гарантии местного самоуправления; взаимное делегирование полномочий; запрете интересов местных сообществ компетенции и полномочия органов местного самоуправления и т.п.”.1 

Необходимым компонентов  правовой основы местного самоуправления являются уставы, которые принимаются муниципальными образованиями самостоятельно. 1 

В соответствии с Федеральным законом устав  муниципального образования разрабатывается  муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. 

Уставы, по существу, являются “малыми конституциями” соответствующих территорий, выражают демократическое начало самоорганизации  и саморегулирования в рамках законов и исходят из признания территориальных (местных) сообществ населения субъектами политических отношений властвования. Следует отметить, что полномочие представительных органов самоуправления принимать устав муниципальных образований не имеет аналогов в истории российского земства и городского самоуправления и тем более в практике функционирования командно-административной системы СССР, где официальная доктрина отрицала совместимость местного самоуправления с советской формой организации власти. 

Принятие уставов  муниципальных образований восходит в значительной мере к опыту организации  местного самоуправления в США. Впервые  необходимость принятия уставов  о местном самоуправлении была законодательно закреплена в Законе “О местном  самоуправлении в РСФСР” (1991г). Этот законодательный акт предусматривал (ст.5) обязательное принятие районным и городским Советами положения (устава) о местном самоуправлении, а поселковый и сельский Советы по своему усмотрению принимать положение (устав). Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” исходит из того, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав. Ст.8 данного Закона1 содержит 14 обязательных положений, на которых базируется устав любого муниципального образования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их конкретного содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Перечень регулируемых в уставах вопросов жестко не ограничен. В уставах могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления и т.п. 

В Свердловской области процедура государственной регистрации уставов муниципальных образований определяется областным законом “О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Свердловской области”, принятым Свердловской областной Думой 19 января1996г.1 Данный закон, помимо порядка государственной регистрации уставов, определяет процедуру внесения в них изменений, порядок обжалования отказов в государственной регистрации и других действий. Устав вступает в силу после его официального опубликования в местной прессе, в бюллетенях, вестниках и иных информационных изданиях. 

Кроме Устава, на муниципальном уровне принимаются  и другие нормативно-правовые акты, регулирующие отдельные вопросы  организации и деятельности местного самоуправления: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и т.п. 

Таким образом, правовую основу местного самоуправления в РФ составляют: 

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “  Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации”, другие федеральные законы; конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении: её основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.1 

Обобщая сказанное, следует подчеркнуть, что Россия находится на начальном этапе  создания основ правового пространства местного самоуправления. Создана лишь минимальная правовая база, обеспечивающая деятельность органов местного самоуправления. Движение по пути реформирования и становления местного самоуправления будет сопровождать дальнейшим наращиванием его правовой основы. Так, на федеральном уровне законодательными органами разрабатывается более 20 новых законодательных актов: о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации; о муниципальных банках; о государственных и муниципальных землях; о природной зоне городов и т.п. 

Предполагается  принять государственную программу  муниципальной политики России, в  которой на основании законодательной  базы должны четко определяться вопросы  децентрализации и деконцентрации власти, понятия муниципальной власти, муниципальных образований, муниципальной политики, формулироваться цели и задачи реформ местного государственного управления и самоуправления. 
 

Глава 2. Правовое регулирование муниципальной службы федеральными органами государственной власти. 

Понятие “муниципальная служба” сравнительно новое для  нашего законодательства. 

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления  местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления  власти народа понятие “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие (местных органов государственной власти местных Советов и исполнительных комитетов) – являлись государственными служащими. Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” от 6 июля 1991г также не использовал понятие “муниципальной службы”. “Служба в органах местного самоуправления подчеркивает О.Е.Кутафин, - трактовалась первоначально как часть государственной службы.”1 Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как разнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. 

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993г установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” (от 31 июля 1995г) разграничил государственную службу и муниципальную службу, определив государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст.2). 

Таким образом, муниципальная служба не входит в  систему государственной службы, не является её структурной частью и требует своего правового регулирования. Муниципальная служба – это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права. 

Профессиональная  деятельность – служба в органах  местного самоуправления именуется  муниципальной службой. В Федеральном  законе “Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации” от 8 января 1998г №8-ФЗ статья 2 гласит, что муниципальная служба – это “профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной”. Областное законодательство (например, областной закон “О муниципальной службе в Свердловской области” от 3 апреля 1996г №17-03) под муниципальной службой понимают профессиональную деятельность лиц, занимающих штатные должности и обеспечивающих реализацию полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления1. 

Одно из первых упоминаний о муниципальных служащих в федеральном законодательстве встречается в Федеральном Законе от 6 декабря 1994г “Об основных гарантиях  избирательных прав граждан Российской Федерации”, ныне утратившим силу в  связи с принятием 19 сентября 1997г нового Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации”. В Федеральном законе от 6 декабря 1994г (ст.22) закреплялись гарантии деятельности кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе. 

“Вместе с тем, - подчеркивает К.Ф.Шеремет, - муниципальная  служба должна быть предметом конституционного регулирования”.2 Во-первых, право равного  доступа граждан к муниципальной  службе, как и право на участие в местном самоуправлении (одним из проявлений, гарантий которого является право равного доступа граждан к муниципальной службе), представляет собой один из важнейших элементов правового статуса гражданина. “Право гражданина на участие в местном самоуправлении вытекает из ряда конституционных положений”.2Этот вывод справедлив и в отношении права равного доступа граждан к муниципальной службе. Статья 130 Конституции признает за гражданами права осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления предполагает возможность граждан в качестве муниципальных служащих заниматься профессиональной деятельностью на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. 

Граждане Российской Федерации имеют равные права  на осуществление местного самоуправления, что вытекает из их конституционного статуса: государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина (ст.18 Конституции). 

Муниципальная служба как предмет регулирования  представляет интерес для Конституции  с точки зрения разграничения  полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и её субъектами. Конституция РФ к предметам совместного ведения Федерации и её субъектов относит установление общих принципов организации местного самоуправления, не упоминая при этом муниципальную службу. Однако, будучи необходимым элементом организационной структуры местного самоуправления, муниципальная служба, как и общие принципы организации местного самоуправления, относится к совместному ведению РФ и её субъектов. Можно заключить, что на федеральном уровне должны закрепляться лишь общие принципы организации и деятельности муниципальной службы, её основы.