Нормативно правовой акт

Следующими в классификации  подзаконных нормативно правовых актов  являются

Акты центральных органов  исполнительной власти. Центральными органами исполнительной власти согласно Закону Российской Федерации о Правительстве  Российской Федерации являются министерства, государственные комитеты и ведомства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется  право издавать акты, действие которых  распространяется и на неподчиненные  им объекты управления, а также  и на граждан. Такие полномочия особенно значительны у Министерства финансов, Министерства транспорта. Центрального банка, Санэпидемнадзора и т.д. К нормативным по своему содержанию относятся, например, инструкция Министерства финансов Российской Федерации "О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации", утвержденные Минжилкомхозом "Правила пользования системами коммунального водоснабжения".

Конституция Российской Федерации  не определяет виды актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты - приказы  и постановления. Нормативными обычно являются инструкции и постановления.

С 15 мая 1992 г. введена государственная  регистрация нормативных актов  министерств и ведомств, затрагивающих  права и законные интересы граждан  или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации (вопрос о государственной регистрации  этих актов мной будет рассмотрен далее).

Акты министерств, государственных  комитетов и ведомств Российской Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

Кроме актов федеральных  органов представительной и исполнительной ветвей власти источником права являются нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов федерации. В республиках  в составе Российской Федерации  источниками права могут быть республиканские законы, акты президентов (в тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления  Советов Министров (Правительств) республик, а также нормативные акты республиканских  центральных органов исполнительной власти.

Нормативные акты органов  власти края, области, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с Конституцией России органы власти находящихся в составе Российской Федерации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов  Москвы и Санкт- Петербурга наделены широкими полномочиями в сфере право- творчества. Достаточно сказать, например, что все края и области получили право принимать уставы края и области, которыми определяется правовой статус этих субъектов федерации.

Кроме того, многие отрасли  законодательства (административное, жилищное, земельное, водное, законодательство об охране окружающей среды и т.д.) отнесены Конституцией РФ к сфере  совместного ведения федерации и ее субъектов. По этим вопросам органы государственной власти субъектов федерации осуществляют в соответствии с федеральным законодательством собственное правовое регулирование, принимая нормативные правовые акты. Такими актами являются решения краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов и решения глав соответствующих администраций.

акты государственных региональных и местных муниципальных органов (представительных органов и органов администрации);

Нормативные акты региональных и местных муниципальных органов  являются ограниченно-общими, т.е. такими, которые в соответствии с компетенцией данных органов обязательны для  всех лиц, но в пространственно-ограниченных рамках, в пределах данной территории - региона, области, города, района.

В этих сложных взаимосвязях необходимо обратить внимание на такие  моменты.

Нормативные акты региональных и местных муниципальных органов  являются ограниченно-общими, т.е. такими, которые в соответствии с компетенцией данных органов обязательны для  всех лиц, но в пространственно-ограниченных рамках, в пределах данной территории - региона, области, города, района.

Нижнюю ступеньку в  иерархии подзаконных актов занимают ведомственные акты, т.е. акты конкретных министерств, комитетов, департаментов (среди этих актов много индивидуальных, нормативными являются акты, называемые, как правило, инструкциями, циркулярами, примерными положениями, уставами). Эти нормативные акты, в принципе, имеют внутреннее, внутриведомственное юридическое значение, т.е. распространяются на лиц, находящихся в системе управленческого, служебного и дисциплинарного подчинения только данного ведомства.

Вместе с тем акты некоторых  ведомств в силу статуса этих ведомств и делегированных им прав могут иметь  межведомственное, общее значение и  отсюда внешнее юридическое действие. Уже отмечалось, что таково значение нормативных актов Министерства финансов, Госкомимущества. В известных  пределах внешним действием обладают по ряду вопросов нормативные акты ведомств, занимающихся транспортом, охраной  общественного порядка.

Наиболее узкое юридическое  значение имеет особая разновидность  ведомственных актов - локальные  нормативные акты; это уставы, положения, правила внутреннего распорядка и другие, действующие только в  пределах данного предприятия, учреждения, организации. Такое же локальное  юридическое значение имеют санкционированные  государством акты сходов, гражданских  институтов общественной самодеятельности.

Все виды актов, о которых  шла речь выше, являются подзаконными актами в том смысле, что должны соответствовать закону, если это  предполагается самим законом или  вытекает из требования практики управления общественными делами.

Особой разновидностью являются локальные нормативно-правовые акты, которые создаются, чтобы действовать  в конкретных организациях, учреждениях  и на предприятиях, либо предназначены  для опр." деленного круга лиц, на определенной территории. Например, конкретные уставы, правила внутреннего  трудового распорядка, должностные  инструкции и т. п. относятся к  локальным актам.

В теории права существует немаловажная проблема - соответствие подзаконных актов самим законам, что выражается в принципе "верховенства закона".

"Верховенство закона" как принцип правового государства  означает не только обязательность  исполнения закона, но и обязательное  соответствие всех иных нормативно-правовых  актов закону, в том числе соответствие  законов субъектов федерации  федеральным законам. 

Этот принцип "верховенства закона" следует отличать от принципа "верховенства права". В последнем  заключена иная идея, а именно - приоритета права над произволом, усмотрением  власти. Руководствоваться правом при  решении всех дел, связанных с  управлением, - таков смысл этого  принципа. И, следовательно, верховенство права над произволом, усмотрением, субъективизмом выражается в принципе "верховенство права". В рамках этого принципа должно обеспечиваться также равенство всех перед судом, законом и, подчеркнем, властью.

Следует упомянуть и о  таких нормативно-правовых актах, которые  со временем фактически утрачивают свою юридическую силу, не применяются  и не отменяются. Законодатель и  общество как бы забывают о них. Эти  фактически утратившие силу акты именуются  по аббревиатуре "фусами".

Особое внимание хотелось бы уделить вопросу регистрации  ведомственных нормативных актов. Как уже было сказано выше с 15 мая 1992 г. введена государственная  регистрация нормативных актов  министерств и ведомств. Государственная  регистрация этих актов возложена  на Министерство юстиции Российской Федерации. Функция Министерства юстиции  РФ по государственной регистрации  актов, издаваемых министерствами н ведомствами России по вопросам, которые затрагивают права и законные интересы граждан или носят межведомственный характер, упомянута в Указе Президента Российской Федерация от 5 декабря 1991г. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 1992 г. утверждено Положение о порядке государственной регистрации ведомственных актов и начало регистрации установлено с 15 мая1992 г. на регистрацию в Минюст РФ, сроки их рассмотрения Министерством. В качестве последствий рассмотрения оно предусматривает или присвоение акту регистрационного номера с внесением соответствующей записи в Реестр государственной регистрации или, в случае противоречия нормы, вводимой актом, требованиям действующего законодательства, отказ в его регистрации с обязательным и аргументированным извещением об этом министерства или ведомства, представившего акт на государственную регистрацию. Если орган, издавший такой акт, не согласен с отказом в регистрации, он вправе обжаловать решение Министерства юстиции в Правительство РФ.

Согласно ч. 2 п. 7 указанного Положения ведомственные нормативные акты вступают в силу со дня присвоения им номера государственной регистрации. Это правило, на наш взгляд, категорически исключает возможность придания обратной силы нормативному акту, изданному каким-либо министерством или ведомством. Изменения и дополнения, вносимые в акты, прошедшие регистрацию, тоже подлежат регистрации в порядке, установленном Положением о порядке государственной регистрации ведомственных актов. Юридическая регламентация контроля за ведомственным нормотворчеством была продолжена и уточнена Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. Этот указ ужесточил требования, предъявляемые к актам министерств и ведомств. В тексте Указа прямо сказано, что акты, не прошедшие государственной регистрации, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих отношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний: на такие акты нельзя ссылаться при разрешение споров. Кроме более жестких формальных требований Указ, как это видно, ввел правило о необходимости опубликования ведомственных нормативных актом, а также изменил порядок их вступления в силу: не со дня присвоения им номера государственной регистрации, а после официального опубликования акта, уже прошедшего государственную регистрацию и снабженного соответствующим регистрационным номером. В качестве органа официального опубликования в Указе названа газета "Российские вести". Тем же вопросам посвящено постановление Правительства РФ от 13 апреля 1993 г.

Итак, государственная регистрация  ведомственных нормативных актов, возложенная на Министерство юстиции  РФ, представляет собой контрольную  функцию, которая преследует цель обеспечить соблюдение законности в деятельности Федеральных министерств и ведомств, не допустить ущемления свобод и  законных прав интересов граждан, иных субъектов права. Особенностью этой функции является то, что посредством  ее исполнительная власть контролирует себя изнутри. Данное обстоятельство, видимо, не исключает различных взглядов по поводу такой меры. Однако позитивное социальное значение ее очевидно и несомненно.

Практика показывает, что  государственная регистрация ведомственных  нормативных актов- положительный правовой инструмент. Так, уже за первые 7 месяцев, с начала государственной регистрации - с 15 мая по 15 декабря 1992 г. из зарегистрированных Министерством юстиции актов только 45 сохранили свой первоначальный вид, 57 из представленных министерствами и ведомствами актов по рекомендации Минюста были изменены, т.е. приведены в соответствие с требованиями законодательства, предложения об изменении соответствующих положений стали необходимым условием присвоения тому или иному акту номера государственной регистрации. В регистрации 6 актов в тот же период времени было отказано но причине незаконности, в том числе в регистрации известного распоряжения Госкомимущества РФ 444-р, касающегося приватизации морских портов. Значительно позже, летом 1993 г., это распоряжение прошло регистрацию в Министерстве юстиции, но после внесения в него текста необходимых изменений, приводящих его в соответствие с требованиями закона. Следует сказать что по поначалу некоторые министерства всерьез не воспринимала государственную регистрацию ведомственных нормативных актов и свои акты ; Минюст России на государственную регистрацию не представляли, прямо направляя; их на исполнение. В дальнейшем при возникновении споров по поводу тех или иных норм, введенных такими актами, обнаруживались достаточно сложные проблемы. И тенденцию к увеличению количества актов, поступающих в Министерство юстиции РФ на государственную регистрацию, нельзя считать случайной. Если, так было показано выше, за первые 7 месяцев были зарегистрированы 102 акта, то за весь первый год работы - с 15 мая 1992 г. но 15 мая 1993 г. - 251 акт. Следовательно, за последующие 5 месяцев это составило 149 актов. В настоящее время наблюдаете определенная стабильность.: 84 акта были зарегистрированы в первом квартале 1994 г. и по 84 зарегистрированных акта в среднем приходится на каждый квартал. 1993 г.

Так, например, среди актов, представленных Государственной налоговой  службой, получили регистрационные  номера Письмо "О порядке применения Указа Президента Российской Федерации "О некоторых изменениях в налогообложении  и во взаимоотношениях бюджетов различных  уровней" от 17 января 1994 г., № ВГ-4-16/511 (регистрационный № 472 Минюста России от 25 января 1994 г.); Письмо "О сборе  за использование наименований "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний" от 14 марта 1994 г., № 10Б-4-04/38н (регистрационный  № 535 Минюста России от31 марта 1994 г.) и др. Другой немаловажный блок вопросов связан с опубликованием нормативных  актов прошедших государственную  регистрацию в Министерстве юстиции. Задержки c опубликованием актов, а следовательно, и их вступлением в силу могут повлечь, в частности, недополучение бюджетом определенных сумм. Должен ли кто-либо нести ответственность за такую задержку? Можно ли в таком случае ставить, вопрос о вине, особенно если имеются объективные причины, помешавшие своевременному опубликованию, и др.? Здесь следует отметить, что случаи нарушения сроков официального опубликования нормативных актов учащаются. По данным Минюста России, на 16 декабря 1994 г. в редакции газеты "Российские вести" находились 37 актов, направленных для публикации и имеющих номера государственной регистрации. У 26 из них 10-дневный срок для опубликования, установленный Указом Президента РФ от 21 января 1993 г., был пропущен (в отдельных случаях нарушения срока доходила до 30 дней и более). По состоянию на 12 января 1995 г., согласно сведениям, полученным из того же источника, в газете "Российские вести" не опубликован ни один акт из З5, зарегистрированных в декабре 1994 г. Среди них 4 акта, которые изменяют и дополняют инструкции (№ 4, 7, 8) Государственной налоговой службы, акты Минфина, Государственного таможенного комитета, решение Президиума ВАК Российской Федерации "Об утверждении положения о диссертационном совете, инструкций и перечней документов по вопросам присуждения научным н научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоения научным работникам ученых званий от 4 ноября 1994 г. (регистрационный № 733 от 2 декабря 1994 г.) и др. Из неопубликованных на тот день имелись акты, зарегистрированные Министерством юстиции еще в октябре 1994 г.

Вывод из сказанного может  состоять в следующем: формирование нормативной базы государственной  регистрации ведомственных актов  должно продолжаться и далее.

4 Порядок вступления законов  и подзаконных актов в силу 

Законы "появляются на свет" и включаются в действующее законодательство в результате сложной деятельности - правотворчества (законотворчества).