Муниципальная собственность и механизмы ее эффективного использования

Движимое, недвижимое муниципальное имущество находится в местной казне наряду со средствами местных бюджетов или закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Муниципальные предприятия и учреждения, за которыми закрепляется определенное имущество, осуществляют в его отношении правомочия владения, пользования, распоряжения, но не в качестве собственников, поскольку их действия по управлению вверенным имуществом ограничены усмотрением органов местного самоуправления, продолжающих осуществлять в отношении названного имущества правомочия собственника. Муниципальные предприятия владеют, пользуются, распоряжаются закрепленным за ними имуществом на праве хозяйственного ведения, а муниципальные учреждения - на праве оперативного управления. Оба эти права производны от права муниципальной собственности и представляют собой его содержательно усеченные копии»10.

Документом, который закрепляет право недвижимого имущества, является свидетельство о регистрации права, выданное учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Документом, который закрепляет право движимого имущества, является выписка из реестра муниципальной собственности. Все сведения о казенном имуществе заносятся в государственный реестр муниципальной собственности.

Органами местной власти могут создаваться муниципальные предприятия, в связи с чем определяются их цели и предмет деятельности, назначаются и увольняются руководители, устанавливаются тарифы на услуги или продукцию и т.д. таким образом, деятельность муниципальных предприятий всецело контролируется и регламентируется органами местного самоуправления.

Как отмечалось выше, финансы также входят в состав муниципальной собственности. К данной категории относятся денежные средства, другие платежные средства, ценные бумаги и т.д., находящиеся в распоряжении органов муниципального образования.

Говоря о муниципальных финансах, представляется целесообразным упомянуть о муниципальном бюджете и целевых внебюджетных фондах. Процедура принятия и структура муниципального бюджета аналогичны с государственными. Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов (доходы от местных налогов и сборов, отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, от муниципальных предприятий и другого имущества, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, средства от самообложения граждан, штрафы, добровольные пожертвования и др.). Также муниципальный бюджет может иметь доходы от инвестиций. Как правило, основным источников доходов муниципального бюджета являются налоги, а именно - местные налоги и сборы. Размер налогов определяется государством в соответствующих законодательных документах (в первую очередь, Налоговым кодексом Российской Федерации, а также федеральным законами, регулирующими определенные налоговые режимы, налоговые ставки и т.д.).

Составляющими бюджета муниципального образования также являются собственные неналоговые доходы (от использования и сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности, от платных услуг, оказываемых населению органами муниципального образования (например, государственная пошлина). Одной из составляющих доходов данной категории также являются штрафы, налагаемые законодательством за административные правонарушения.

В России, как и во всем мире, существует крайне малое количество муниципалитетов, чьи доходы полностью покрывают расходы. Немалая часть доходов муниципальных образований, как правило, уходит на покрытие расходов по обслуживанию жилищно-коммунального хозяйства.

Обычно одной из составляющих доходной части муниципального бюджета является финансовая помощь, предоставляемая государственной властью из специальных фондов поддержки муниципальных образований.

Видами такой поддержки являются: дотации, субвенции и субсидии.

«Дотации, - определяет В.Е. Чиркин, - средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процентов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а «подарки») из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ для сбалансирования муниципального бюджета. Дотации выделяются обычно слабым в финансовом отношении муниципальным образованиям, когда их собственные доходы малы, выдаются на содержание органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (атомных центрах и др.)»11. Дотации могут расходоваться органами местного самоуправления по собственному усмотрению. Размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта Федерации.

В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации12. В случае неиспользования субвенций в определенный срок данные средства подлежат возвращению. Как правило, данная категория государственной поддержки местных бюджетом осуществляется в целях развития инфраструктуры муниципального образования (например, строительство объектов), для ликвидации стихийных бедствий и т.д.

«Субсидии - средства, предоставляемые местным бюджетам на условиях долевого финансирования целевых расходов (например, часть средств для строительства местной больницы)». В целях предоставления местным бюджетам субсидий для развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития. Порядок субсидирования инвестиционных программ и проектов осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Неналоговые доходы бюджетов муниципального образования могут также состоять из перечислений от добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений; штрафов за загрязнение окружающей среды, порчу памятников истории и культуры, принадлежащих муниципальным образованиям. Как правило, данная статья доходов не учитывается при принятии муниципального бюджета, поскольку данные средства не носят обязательного характера. Данные доходы частично могут использоваться для создания целевых (внебюджетных) фондов.

Под расходами местных бюджетов понимают «денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления в формах, предусмотренных БК РФ. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями БК РФ в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования»13.

Согласно ст. 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"14 органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.

Нередко расходование целевых средств происходит в форме муниципального заказа для выполнения определенных программ. Расходование средств осуществляется тем органом местного самоуправления, который предусмотрен для этой цели уставом муниципального образования. Муниципальные органы также имеют право контроля за ходом выполнения заказа.

Итак, под муниципальной собственностью в большинстве изученных нами источников понимают муниципальное имущество и муниципальные финансы.

Главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является население муниципального образования. Органы местного самоуправления являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. Таковыми являются: глава муниципального образования; представительный орган муниципального образования; структурные органы и подразделения местной администрации; орган управления муниципальным хозяйством; муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения; другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

Как было обозначено выше, муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления, в связи с чем вопросы формирования системы муниципальной собственности являются наиболее приоритетными в сфере местного самоуправления. Этим обусловлена необходимость совершенствования на федеральном и муниципальном уровнях нормативно-правовой базы в сфере управления муниципальной собственностью.

Итак, финансово-экономической основой муниципального самоуправления является муниципальная собственность, под которой понимается публичная собственность населения каждого отдельного муниципального образования. Органы муниципального образования, имеющие соответствующие полномочия управляют и распоряжаются этой собственностью от имени населения. В настоящее время понятие муниципальной собственности на законодательном уровне является недостаточно четко сформулированным, что говорит о необходимости совершенствования правовых актов, регулирующих данную область местного самоуправления.

1.2 Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью

В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа местного самоуправления, основы которой заложены в положениях Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации"15.

Результатом преобразований должно стать создание стройной единой структуры местного самоуправления и четкое разграничение властных полномочий между муниципальными образованиями. Важным компонентом реформы является формирование ясной системы муниципальной собственности, так как эффективность местного самоуправления зависит от его обеспеченности материально - финансовыми ресурсами. Муниципальные образования должны обладать необходимыми средствами для выполнения своих задач, а также иметь право самостоятельного владения, управления и распоряжения ими.

Предпосылками реформы стала необходимость упорядочить "правила игры" на муниципальном уровне. Можно заметить, что до недавнего времени в Российской Федерации существовала разнородная структура муниципальных органов.

Помимо этого, реформа должна создать прочную финансовую базу для осуществления муниципалитетами возложенных на них функций, в том числе путем более четкого разграничения собственности между муниципальными органами и органами государственной власти.

Основополагающими элементами, которые затрагивает реформа, являются следующие отношения:

административно-территориальное устройство муниципальных образований;

имущественная база муниципалитетов.

Под административно-территориальными аспектами реформы понимается:

Созданная в настоящее время двухуровневая система управления - это городские и сельские поселения (1 уровень) и муниципальные районы (2 уровень), а также городские округа (городской округ сочетает в себе функции как поселения, так и района). Ранее субъекты РФ, самостоятельно определяли структуры местного самоуправления в границах своей территории, это приводило к смещению полномочий и неопределенности.

После введения единой территориальной системы местного самоуправления подлежат разграничению и властные полномочия, а также необходимая для их осуществления собственность16.

Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля над их исполнением17.

Полномочие владения - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью.

Полномочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств, в процессе ее потребления. Полномочие пользования обычно опирается на полномочие владения.

Полномочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов по отношению этой вещи18.

Деятельность органов местного самоуправления осуществляется по следующему принципу: законодатель определяет перечень того, чем органы местного самоуправления могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти, не местного самоуправления. Этот принцип соответствует поговорке: "запрещено все, что не разрешено". Еще этот принцип называют иногда принципом наделения компетенцией "сверху". Если "верхи" получают много власти, а "низы" - ничего, то может получиться "крепостной строй". Если же "низам" отдано право самим решать свои проблемы, то говорят о демократическом государстве. Главный недостаток этого способа тот, что при смене законодателей, есть опасность в ограничении компетенции органов местного самоуправления, в ущемлении их свободы.

Конституция РФ запрещает субъектам федерации, другим органам ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией (статья 133). На практике реализация конституционных предписаний встречается с трудностями. Одна из причин - принципиальное различие новой конституционной концепции местного самоуправления и сложившегося за долгие годы стереотипа управления на местах как централизованного управления “сверху".

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п.1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.