Муниципальная собственность и механизмы ее эффективного использования

В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона.

Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции Российской Федерации ни в Гражданском Кодексе Российской Федерации. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.

Управление муниципальной собственностью должно учитывать как социальные, так инвестиционные цели. Реализовать эти цели возможно, если:

будет создана эффективная систем учета муниципального имущества;

будут разработаны критерии эффективного использования муниципальной собственности; созданы условия для инвестиционной привлекательности муниципального имущества;

будет разработана эффективная система аудита и контроля сохранности и целевого назначения муниципального имущества.

Одной из самых сложных задач является разработка критериев эффективного использования собственности. Это связано с тем, что в силу разных причин до сих пор сохраняются монополия муниципальных предприятий в отдельных отраслях; административные барьеры, препятствующие развитию в отраслях городского хозяйства частного бизнеса; ограничивается доходность бизнеса из-за регулирования тарифов на отдельные услуги и т.д.19.

Выполняя свои задачи, органы местного самоуправления часто сталкиваются с проблемами и к числу наиболее острых можно отнести:

отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на сей счет гарантии региональным законодательством не закреплены;

неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах "бедных" территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;

отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения.

Очевидно, что необходима коренная реформа, так как:

отсутствует координация между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры местных сообществ нередко дестабилизируют ситуацию в peгионах;

местные самоуправления беспомощны, большинство муниципальных образований "сидят" на дотациях, между ними нет реальных связей и взаимопомощи;

потерян контроль государства за деятельностью местных сообществ на региональном уровне;

муниципальные образования отдельных территорий практически неуправляемы (с учетом значительных расстояний на востоке страны).

Итак, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. Это дает органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.

 

1.3 Проблема эффективности использования муниципальной собственности

 

В настоящее время в теоретической литературе и на законодательном уровне некоторых муниципалитетов разрабатываются концепции наиболее эффективного использования муниципальной собственности. Так, например, «муниципализация собственности на объекты социальной и производственной инфраструктуры является эффективным средством устойчивого функционирования и развития муниципальных образований как единого целого, объединения и рационального использования имеющихся материальных и финансовых ресурсов, обеспечения населению социальных гарантий. Хотя процесс муниципализации имеет экономические границы»20.

В связи с этим в готовящихся к принятию законодательных актах необходимо отрегулировать проблемы собственности органов местного самоуправления на землю, участия их в установлении и осуществлении арендных и залоговых отношений в имущественной и земельной сферах. Также целесообразным представляется закрепление в муниципальной собственности земли в границах муниципального образования. Перспективным, на наш взгляд, является развитие наряду с муниципальной корпоративной собственности, которое позволит согласовывать территориальные и отраслевые интересы.

Необходима реализация на муниципальном уровне определенных организационно-экономических механизмов, которые позволят эффективно использовать муниципальную собственность, что, в свою очередь, может оказать существенное влияние на формирование доходной части местного бюджета. Такими механизмами могут стать:

- продолжение реформирования отношений собственности на основе введения новых форм приватизации (долевое участие и т.д.), внедрения конкурсов по отводу земельных участков, размещения заказов на нужды социальной сферы, полного выявления и регистрации землепользователей;

- использование муниципальной собственности в качестве залога для получения кредитов, гарантии для приглашения инвесторов;

- предоставление в аренду помещений, земельных участков и др.;

- получение средств от приватизации муниципальной собственности и аукционов; применение к предприятиям-должникам процедуры банкротства и получение в муниципальную собственность их основных фондов за долги в бюджет21.

При создании таких организационно-экономических механизмов необходимо учитывать положительный российский и зарубежный опыт коллективных форм собственности. Так, например, В.С. Варламов в качестве одного из факторов эффективного использования муниципальной собственности предлагает использование стратегического партнерства. По его мнению, «стратегическое партнерство муниципального образования ориентировано на возможность и способность органов местного самоуправления обеспечивать тесную социально-политическую и организационно-экономическую координацию деятельности субъектов хозяйствования и эффективного использования ресурсного потенциала территории, задействовать экономические возможности реализации муниципальной собственности при формировании бюджета региона, а также реализовать механизмы муниципального взаимодействия в системе управления для эффективного социально-экономического развития муниципального образования»22.

В.С. Варламовым предлагается структурно-функциональный механизм реализации данной стратегии управления муниципальной собственностью (рис. 1).

 

Рис. 1. Структурно-функциональный механизм реализации стратегии управления муниципальной собственностью муниципальных образований

 

Опираясь на работу В.С. Варламова, можно выделить следующие приоритетные направления реализации стратегического партнерства в системе управления муниципальной собственностью:

- внедрение стратегически ориентированного муниципального управления имущественным комплексом, который включает в себя определение структуры имущественного комплекса на муниципальном уровне; разработку концепции стратегии управления муниципальной собственностью; формирование механизма реализации стратегии; оценку и постоянный мониторинг программ, проектов и мероприятий реализации стратегии;

- внедрение принципов электронного учета состояния элементов имущественного комплекса на муниципальном уровне с оценкой эффективности использования муниципальной собственности.

- развитие социального партнерства и экономического патернализма на муниципальном уровне на основе полного использования доверительных социальных отношений между обществом и муниципальной властью для эффективного использования потенциала муниципальной собственности23.

По нашему мнению, достаточный интерес представляет позиция С.Ю. Семенова, который немаловажным фактором эффективности использования государственной собственности считает технологический прогресс. С.Ю. Семенов выделяет следующие направления совершенствования системы управления муниципальной собственностью:

- в каждом регионе России должны быть разработаны четкие системы управления государственными предприятиями, которые бы сопрягались с федеральной системой управления. Главной составляющей таких систем должна стать продуманная политика финансового менеджмента, которая бы охватывала все звенья систем управления;

- необходимо уйти от порочной практики представления интересов государства в акционерных обществах чиновниками различных рангов. Необходимо скорее и шире вводить институт доверительных управляющих, которые бы постоянно и на профессиональной основе осуществляли управление пакетами акций в интересах государства;

- необходимо навести порядок в учете недвижимости, рынок которой сложился за годы реформ. Недвижимость должна выступать как один из основных источников пополнения государственного бюджета Основным принципом установления дифференцированного налога на имущество должен стать принцип уплаты большой сумму налога за более качественную недвижимость;

- значительные усилия должны быть направлены на серьезные изменения в сфере управления земельными отношениями. В ряду первоочередных задач - создание механизма реализации различных сервитутов на пользование землей, установление более реальных цен на земельные участки и экономически обоснованных отчислений от продажи земли в местные бюджеты. Необходимо создать стимулирующие условия для улучшения земель арендаторами, дав им серьезные гарантии длительного пользования землей, в том числе возможность наследовать ее24.

Как было отмечено выше, попытки совершенствования механизмов использования муниципальной собственности предпринимаются в некоторых регионах местными органами власти на законодательном уровне. Так например, в некоторых муниципальных образованиях в настоящее время приняты и реализуются Концепции управления муниципальной собственностью муниципального образования. Примером такой Концепции может служить, например, документ, принятый властями города Кирова25.

Концепция регламентирует следующие направления в области управления муниципальной собственности:

- управление имуществом муниципальных учреждений;

- управление муниципальными  унитарными предприятиями;

- управление имуществом  казны муниципального образования;

- управление акциями, долями  муниципального образования в  уставных капиталах хозяйственных  обществ.

Задачами реализации данной Концепции являются:

- определение перечней муниципальных учреждений, муниципальных унитарных предприятий и имущества казны, необходимых муниципальному образованию «город Киров» для решения вопросов местного значения;

- приватизация или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности, не соответствующего требованиям ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

- безвозмездная передача в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации находящегося на день вступления в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в муниципальной собственности имущества;

- усиление контроля и регулирования в муниципальном секторе экономики;

- внедрение в практику управления всеми объектами собственности принципов индикативного регулирования, предполагающих введение контрольных показателей эффективности управления и установление ответственности управляющих за их достижение;

- организация системы всеобщего учета и инвентаризации имущества;

- расширение использования в качестве способов распоряжения муниципальным имуществом механизмов рыночной оценки, торгов, публичного предложения26.

Проблемной стороной в области управления муниципальной собственностью в настоящее время является система налогообложения в муниципальных финансах. Так, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы выплачивается юридическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории города. Данный налог устанавливается муниципальными властями и не может превышать 1,5% объема реализации продукции (работ, услуг). Из сумм налога вычитаются расходы по содержанию объектов ЖКХ находящихся на балансе предприятия. Данный способ налогообложения на практике оказывается не эффективным.

В связи с чем необходимо пересмотреть на федеральном и муниципальном уровнях систему местного налогообложения. Конкретные шаги в данном направлении уже были сделаны в связи с вступлением в силу Федерального закона «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах»27, когда был отменен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.