Модели кассового обслуживания исполнения бюджетов

В ряде случаев на практике можно встретить реализацию той или иной модели в чистом виде, однако гораздо чаще (что естественно) практическое решение может быть квалифицировано как суперпозиция (наложение, смешение) реализаций «чистых» моделей.

Местные особенности столь многочисленны, что дифференцировать классы типологии можно до бесконечности (до 89 классов, если считать только субъекты РФ) [23, c.3].

Ни одна из существующих реализаций (организации) исполнения бюджета не может быть признана типовой в силу тех же уже упомянутых особенностей. Типовая модель неизбежно является абстракцией в силу фундаментального отличия идеального типа от его представителя (реализации). Реализованная в конкретном регионе схема всегда будет лучше в силу местных особенностей, причем именно это делает затруднительным ее тиражирование, использование в качестве типовой. К тому же, обремененная слишком точными подробностями, (типовая) модель скорее найдет своих противников, нежели приверженцев.

Использование в качестве характерных различительных черт моделей (в составе предложенной их типологии) юридически значимых признаков делает возможным анализ соответствия той или иной модели требованиям законодательства.

Наиболее общая классификация организационных моделей кассового исполнения расходов бюджета выделяет 6 их видов[8, c.11]:

• «ФТС» - финансирование ПБС через текущие счета, открытые в учреждениях банков:
• «СФТС» - финансирование ПБС через текущие счета без всяких ограничений прав владельца счета (т. е. ПБС);
• «ВФТС» - финансирование ПБС через текущие счета с ограничениями прав владельца счета (т. е. ПБС) и при наличии дополнительных прав РБС или органа, исполняющего бюджет, в отношении счета ПБС;
• «КИР» - казначейского исполнения расходов бюджета:
• «СКИР» - самостоятельное казначейское исполнение расходов бюджета;
• «ВКИР» - внешнее казначейское исполнение расходов бюджета.

Отнесение модели к классу «ФТС» или «КИР» производится на основе достаточно простого формального критерия: если до совершения кассового расхода средства бюджета попадают на банковский счет, владельцем (распорядителем) которого является де-юре ПБС, то мы имеем дело с моделью «ФТС», иначе - «КИР».

В соответствии с БК бюджеты субъектов Федерации, не получающие финансовой помощи из федерального бюджета и бюджеты всех муниципальных образований могут перейти на КИБ путем создания собственного казначейства. Однако, при осознании необходимости такого перехода, отсутствует четко определенная концепция осуществления казначейских операций, отсутствует официально утвержденное или даже общепринятое функциональное описание деятельности региональных и местных казначейств, сосуществуют различные подходы к законодательному и программному закреплению принципов КИБ, одновременная реализация которых

Для моделей класса «ФТС» стихийно сложилось название «банковская схема» исполнения бюджета[8, c.13].

В сложившейся ситуации для характеристики схемы исполнения расходов бюджета мало сказать, является она «казначейской» или нет («ФТС» или «КИР»), поскольку практика создала целый спектр моделей, причем некоторые из них являются «смешанными». Смешивание происходит как из-за отсутствия методологической и юридической чистоты - идеологической основы реорганизации, так и из-за сосуществования нескольких моделей. Сосуществование на практике нескольких моделей является естественным и, даже, неизбежным по следующим причинам:

• не все ПБС одновременно переводятся на новую схему исполнения расходов;
• исполнение наличного и безналичного расхода может выполняться по разным схемам для одного и того же ПБС.

Качество финансового планирования и управления финансовыми ресурсами не обусловлены непосредственно организационной моделью кассового исполнения расходов бюджета и по этой причине не включены в число критериев классификации моделей.

Аналогично, некоторые очевидные недостатки действующих методов финансового планирования, управления ресурсами также не принимаются во внимание, если БК в его нынешней редакции не регулирует исполнение бюджетов в этих аспектах.

Маршрутные карты указанных моделей представлены в приложениях 1-4.

Известно, что исполнение бюджета – это только один из практических этапов реализации бюджетной политики государства, который невозможно обеспечить без поэтапного прохождения всех стадий бюджетного процесса и взаимодействия всех его участников по обмену достоверной финансовой информацией, обеспечивающей инновационное поступательное развитие страны.

Исполнение бюджета как третья стадия бюджетного процесса обеспечивается совокупностью последовательных действий всех участников бюджетного процесса, представительных и исполнительных органов власти в ходе реализации основных направлений бюджетной политики, формализованных в законах о бюджете на текущий год и плановый период.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и бюджетным законодательством именно исполнительные органы власти публично-правовых образований Российской Федерации организуют исполнение соответствующего бюджета и несут ответственность за надлежащее выполнение этой функции. Данное положение создает правовую основу для постоянного развития финансовых институтов исполнительных органов власти с учетом изменяющихся требований к информационным технологиям и программному обеспечению исполнения бюджета.

Традиционно формируют бюджет финансовые органы, именно они согласно законодательству Российской Федерации являются инициаторами изменения показателей бюджета, т. е. финансовые органы исполняют или (и) управляют бюджетом.

Однако в вопросе кассового исполнения бюджета приоритетная роль отводится Федеральному казначейству Министерства финансов Российской Федерации, которое наделено кассовыми полномочиями. Развитие Федерального казначейства как финансового института привело к разграничению содержания следующих дефиниций: «исполнение бюджета», осуществляемое финансовыми структурами исполнительных органов власти, и «кассовое исполнение бюджета», реализуемое органами Федерального казначейства.

Кассовое обслуживание бюджетов играет очень важную роль в системе исполнения бюджета. Очевидно, что для исполнения своих расходных обязательств публично-правовые образования должны обладать достаточным количеством финансовых ресурсов. Своевременное и оперативное зачисление денежных средств на единый счет бюджета помогает решить задачу оперативного и полного финансирования расходов.

Многие задачи, решенные в 2014 году в рамках реализации проекта модернизации казначейской системы, остаются актуальными и в 2015-м. К примеру, обеспечение ликвидности единого счета бюджета. В течение 2014 года многим Управлениям федерального казначейства удавалось поддерживать необходимый остаток средств на едином счете в результате использования механизмов кассового планирования. Ежедневно на единый счет привлекались временно свободные остатки средств бюджетных учреждений, сумма которых ежедневно увеличивалась. Применение современных механизмов управления ликвидностью единого счета позволяет обеспечить своевременное проведение расходов бюджета.

В законах о бюджете на 2014 год многих регионов предусмотрены новые механизмы предоставления целевых средств региональным и местным бюджетам — в объеме их фактической потребности на дату совершения платежа, а не в авансовом порядке. Назревшая необходимость в новом порядке перечислений межбюджетных трансфертов подтверждается тем, что регионы требуют денег на сельское хозяйство, на медицину... Просят субсидии, субвенции. Между тем в конце минувшего года остатки неиспользованных целевых субсидий и субвенций на счетах субъектов РФ, которые находятся в Казначействе, составили 242 млрд руб. На счетах Пенсионного фонда РФ — 730 млрд руб. А ведь стоимость ресурсов сейчас очень высока, и необходимо думать, как ими правильно управлять.[17, с.8] В настоящее время Федеральное казначейство, его территориальные органы занимают в этом вопросе активную позицию: регулярно докладывают о том, как деньги идут в экономику, о состоянии счетов бюджетных учреждений, расходовании субсидий. Данные меры могут быть реализованы только при совершенствовании планирования остатка средств на едином счете бюджета.

К новациям за последние пять лет в обслуживании клиентов и кассовом исполнении бюджетов бюджетной системы РФ можно отнести следующие направления:

− реализация новой схемы финансирования автономных и бюджетных учреждений в форме субсидирования государственных заданий и целевых субсидий;

− повышение открытости и доступности информации о финансовом обеспечении государственных (муниципальных) учреждений за счет ее размещения на официальном сайте в сети Интернет;

− организация учета бюджетных обязательств, обусловленных неисполненными государственными контрактами, оплата по которым не осуществлялась ранее 2012 г.;

− учет исполнения бюджетных обязательств и доведение этой информации не только до получателя средств федерального бюджета, как это было ранее, но и до вышестоящего учреждения;

− переход к использованию пластиковых карт для обеспечения наличными деньгами клиентов.

Вводимые изменения обусловливают необходимость дальнейших институциональных преобразований казначейской технологии стратегического управления финансовыми потоками. Совершенствование государственных функций казначейства нашло свое отражение в Стратегической карте, разработанной на период до 2017 г., в которой определены основные стратегические цели, направленные на обеспечение контроля за сохранностью бюджетных средств и на повышение эффективности их использования.

Основными направлениями являются:

− осуществление мероприятий по созданию и использованию единого, открытого информационного пространства финансовой деятельности публично-правовых образований;

− обеспечение в установленные сроки качественного кассового обслуживания субъектов государственного сектора экономики и обязательных государственных внебюджетных фондов;

− обеспечение в соответствии с нормативными документами и в установленные сроки качественного кассового обслуживания субъектов государственного сектора экономики, в том числе и обязательных государственных внебюджетных фондов;

− совершенствование порядка бюджетного финансирования и платежей, способствующих повышению ликвидности единого казначейского счета по учету средств бюджета;

− обеспечение эффективного управления общественными финансами государства.

Стратегические цели направлены на обеспечение прозрачности и доступности информации о государственном секторе и общественных финансах. Реализация этой цели достигается за счет создания и использования следующих интегрированных информационных систем:

− электронная система финансового контроля и управления общественными финансами «Электронный бюджет», соответствующая мировым стандартам;

− единый портал budget.gov.ru, который призван обеспечивать заинтересованных лиц информацией о бюджетах бюджетной системы Российской Федерации. Мероприятия стратегических целей заключаются:

− в повышении качества контроля информации об объемах финансового обеспечения в планах закупок, утвержденных и доведенных заказчику на официальном сайте с 01.01.2014;

− в реализации с 01.01.2014 механизма санкционирования оплаты по государственным контрактам при условии их включения в Реестр контрактов, заключенных заказчиком;

− в совершенствовании механизма размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах;

− в обеспечении предоставления Федеральным казначейством бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов);

− в обеспечении осуществления операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части покупки (продажи) ценных бумаг по договорам РЕПО или размещения временно свободных остатков средств федерального бюджета с использованием сделок РЕПО с кредитными организациями (с обязательством обратного выкупа).

Кроме того, в процессе кассового исполнения бюджета сохраняется актуальность контрольной функции органов казначейства, так как в условиях расширения финансовой самостоятельности участников и неучастников бюджетного процесса контрольные органы констатируют факты нецелевого использования бюджетных средств. Это свидетельствует о необходимости максимального использования всех достижений и практических наработок органов казначейства при санкционировании всех форм бюджетных расходов, а именно бюджетных ассигнований, субсидий, субвенций, дотаций, бюджетных кредитов, целевых программ, государственных и муниципальных закупок.

В этом случае речь идет не только и не столько об участниках и неучастниках бюджетного процесса, получающих бюджетные средства, речь идет о казначейском контроле за всеми государственными и муниципальными бюджетными потоками. Это требует дальнейшего совершенствования методологии предварительного и текущего контроля, что в перспективе может обеспечивать не только целевое, но и эффективное расходование бюджетных средств.

Можно заключить, что кассовое обслуживание исполнения бюджета представляет собой проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Среди организационных моделей кассового исполнения расходов бюджета рассмотрены 6 видов: «ФТС», «СФТС», «ВФТС», «КИР», «СКИР» и «ВКИР». Кассовое обслуживание играет очень важную роль, поскольку при его осуществлении осуществляется поступление доходов в бюджеты всех уровней и финансирование расходных обязательств бюджетов, необходимых для экономического и социального развития территорий.

 Распределение органами Федерального казначейства доходов по уровням бюджетов бюджетной системы Российской Федерации