Изучение правового регулирования расходов бюджета России

      Под трансфертами населению понимаются бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению — пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных федеральным и региональным законодательством, правовыми актами органов местного самоуправления.

      Кроме того, распространенной формой бюджетного финансирования являются субсидии и субвенции. В отличие от иных форм распределения бюджетных средств, в том либо ином виде применявшихся в процессе функционирования бюджетной системы еще Российской империи, субвенции появились гораздо позже — с образованием СССР.

      Под субвенциями понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы России или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы России, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

      Предоставление  субсидий и субвенций, в том числе  на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускается в случаях, предусмотренных целевыми программами и при наличии соответствующей нормативной правовой базы (федеральных и региональных законов, решений представительных органов местного самоуправления). 
 
 
 
 

3. Современные проблемы в регулировании  расходов бюджета РФ.

      Осуществление расходов обусловливается их разграничением между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации - федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами (ст. 30 Бюджетного кодекса РФ). В свою очередь, местные бюджеты, согласно сложившейся за последний период российской практике, делятся на бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также бюджеты городских и сельских поселений (ст. 10 БК РФ).

      Немалое значение для эффективного осуществления  бюджетных расходов имеет принцип  адресности и целевого характера  бюджетных средств. Он означает, что  расходование средств бюджета преследует реализацию определенных целей: "Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей" (ст. 38 Бюджетного кодекса РФ), что отражено в бюджетной росписи.

      Перечень  мероприятий, требующих предоставления средств из бюджета государства и муниципальных образований, довольно широк. Тем не менее он подчиняется требованию, прямо указанному в закрепленной ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дефиниции расходов бюджета, - "финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления".

      Заслуживает внимания принцип эффективности  и экономности использования  бюджетных средств, также распространяющийся на расходы бюджета государства  и муниципальных образований.

      Данный  принцип означает, что "при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств" (ст. 34 БК РФ). Иными словами, исполнение расходов бюджета подразумевает направление материальных ресурсов на наиболее значимые мероприятия в действительно требующихся объемах, рациональность использования бюджетных средств. Рассмотрение бюджетных расходов с точки зрения их рациональности соответствует публично-правовому характеру данной категории: "Все, что хочет быть публично признанным, должно быть подвергнуто... тесту рациональности"¹¹.

      Расходование  бюджетных средств следует также подчинять принципу сбалансированности бюджета: объем предусмотренных бюджетами расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита (ст. 33 Бюджетного кодекса РФ).

      Непосредственное  отношение к осуществлению расходов бюджета имеет принцип общего (совокупного) покрытия расходов, провозглашенный Бюджетным кодексом РФ в числе принципов бюджетной системы (ст. 35). Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Приведенный принцип тесно связан с рассмотренным выше принципом сбалансированности бюджета.

      Следующий принцип бюджетной системы, также  связанный с расходованием бюджетных средств, - принцип полноты отражения расходов бюджетов (в тексте Бюджетного кодекса РФ обозначен как "принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов" - ст. 28). Законодателем он трактуется как требование, согласно которому все расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме (ст. 32 БК РФ).

      Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 Бюджетного кодекса РФ). Сущность данного принципа применительно к расходованию бюджетных средств подразумевает соответствие планируемых затрат действительно необходимым для развития общественно-территориальных образований мероприятиям, расчету и закреплению расходов в соответствии с их реальными финансовыми возможностями.

      Иными словами, в бюджет должны быть внесены  только те расходы, которые необходимы и могут быть произведены с  учетом сложившейся социально-экономической обстановки. Данное требование не является новым для бюджетного права.

      Итак, проанализировав основные принципы, которым подчиняется расходование средств бюджета государства  и бюджетов муниципальных образований, мы приходим к следующим выводам.

      Финансово-правовые принципы осуществления расходов бюджета - это те требования, которым должно соответствовать выделение средств  из бюджета государства (муниципальных  образований) в режиме расходования, включающие как нормативно закрепленные положения относительно бюджетного процесса и функционирования бюджетной системы в целом, так и экономические характеристики затрат, которые в идеале должны получить отражение в правовых нормах.

      Кроме того, изучение указанных принципов  позволяет судить о различных сторонах сущности расходов бюджета.

      Ядром любого обязательственного правоотношения являются возлагаемые на его субъектов обязанности. В науке сложилось понимание обязанности как предписанной субъекту в целях удовлетворения интересов управомоченного меры должного поведения, обеспеченной предоставлением другому субъекту права требовать от обязанного лица исполнения обязанности, опираясь на аппарат государственного принуждения¹². В правоотношении осуществления расходов бюджета характер обязанностей (и правомочий в целом) определяется спецификой субъектов и сущностью отношения. Субъектом, обязанным выделить бюджетные средства, является публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), в ведении которого находится соответствующий бюджет. На данную сторону возложено так называемое бюджетное обязательство. Формированию бюджетного обязательства предшествует расходное обязательство. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства - обусловленные нормативными правовыми актами, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам права средства соответствующего бюджета. Из этого определения следует, что расходные обязательства существуют до составления бюджета (установлены ст. ст. 84 - 86 Бюджетного кодекса РФ и положениями других актов). После утверждения бюджета включенные в бюджет и проект закона (решения) о бюджете расходные обязательства составляют бюджетные обязательства. Их исполнение предусмотрено законом о бюджете на соответствующий год.

      Другой  стороной отношения расходов бюджета, повторим, является предусмотренный сводной бюджетной росписью получатель бюджетных средств. Он наделен субъективным правом требовать предоставления средств из бюджета. Это право одновременно является его обязанностью, поскольку в большинстве случаев получение средств служит гарантией реализации задач и функций государства в пределах его компетенции.

      Конкретный  пример правоотношений бюджетных расходов - отношения расходов в форме предоставления средств межбюджетных трансфертов. Под трансфертом межбюджетного характера следует понимать средства, направляемые в различных формах (дотации, субсидии, субвенции др.) из вышестоящего бюджета в нижестоящий в соответствии с различными режимами, предопределяющими формирование и обособленность специальных фондов в составе бюджета, как следствие, постановку особых режимных целей и условий предоставления средств¹³. Отношения по выделению из бюджета средств в форме межбюджетных трансфертов соответственно носят характер межбюджетных. Такие отношения также "развиваются за счет активного поведения обязанного лица" публично-правового образования, выделяющего средства бюджета в порядке бюджетного регулирования другому публично-правовому образованию. В данном случае расходное обязательство предполагает, что между публично-правовыми образованиями возникает материальное правоотношение: один субъект обязан выделить запланированные средства из соответствующего бюджета, а получающий межбюджетные трансферты субъект имеет право требовать выделения этих средств, которое одновременно является его обязанностью¹⁴.

      Таким образом, механизм реализации обязанностей субъектов отношений осуществления  расходов бюджета подтверждает активный характер этих обязанностей.

      Из  анализа механизма отношений  осуществления бюджетных расходов вытекает, что притязающему лицу (получателю бюджетных средств) противостоит строго определенный обязанный субъект - публично-правовое образование, осуществляющее расходование бюджетных средств. Такого рода отношения в теории называют относительными¹⁵. Отсюда следует и другой признак правоотношения расходования бюджетных средств - их относительный характер, подтверждающий обязательственную природу данных отношений¹⁶. Относительный характер обязательственных правоотношений соответствует признаку целенаправленности обязательства: действия должника осуществляются в пользу строго определенного кредитора.

      Рассмотренные права и обязанности, а в целом  расходование бюджетных средств  реализуются в рамках позитивной деятельности (упорядоченной деятельности по исполнению соответствующих норм права). Поэтому правоотношения расходования бюджетных средств являются регулятивными.

      Существуют  и другие признаки обязательственных  правоотношений. Так, И.Б. Новицкий среди  признаков обязательств (в рамках соответствующих правоотношений) называет их возмездность, не считая, однако, этот признак необходимым¹⁷. Другие ученые (Б.Н. Мезрин) указывают на существование безвозмездных обязательств: передаваемая вещь может служить удовлетворению культурных и социальных потребностей, при этом стороны в обязательстве могут быть не связаны денежными интересами¹⁸. Обязательства в отношениях расходования бюджетных средств могут быть как возмездными, так и безвозмездными в материальном смысле. Например, возмездность прослеживается в отношении расходования средств на предоставление бюджетного кредита юридическим лицам. Но большинство обязательств расходования средств бюджета является безвозмездным, что соответствует природе финансов. Например, осуществление расходов в форме межбюджетных трансфертов публично-правовым образованиям, предоставление средств бюджетным учреждениям в порядке бюджетного финансирования (ст. ст. 6, 69, 129 Бюджетного кодекса РФ) не предполагает встречного предоставления благ со стороны получателя бюджетных средств.

      Итак, об обязательственной природе правоотношений расходования бюджетных средств свидетельствуют следующие признаки данных бюджетных правоотношений.

      Во-первых, имущественный (денежный) характер рассмотренных  правоотношений. Отношения бюджетных  расходов непосредственно вытекают из отношений собственности государства и муниципальных образований на бюджет - составную часть казны, обусловлены реализацией правомочий собственников бюджетных средств в адрес иных субъектов (отсюда обязательственные отношения производны от права собственности).

      Во-вторых, активный характер обязанностей субъектов правоотношений осуществления бюджетных расходов - публично-правовых образований и получателей бюджетных средств.

      В-третьих, правоотношения расходов бюджета исходя из своего содержания являются относительными и регулятивными.

      Обязательственный характер бюджетных правоотношений, связанных, в частности, с осуществлением расходов бюджета, - свидетельство того, что в современном финансово-правовом регулировании усиливаются имущественные  факторы. С учетом складывающегося правового регулирования многие бюджетные отношения все более соответствуют разработанным в гражданско-правовой теории признакам имущественных (обязательственных) отношений, а именно: их объектом выступает имущество (денежные средства); отношения складываются в связи с распределением имущественных благ - выделением (переходом) бюджетных средств от одного субъекта к другому. Имущественные характеристики бюджетных правоотношений ничуть не противоречат их публично-правовой, властной природе. Это объясняется тем, что государство, будучи субъектом публичного права, становится более активным в рамках финансовой системы, реализуя в различных формах свои имущественные интересы. Сочетание в сущности бюджетных правоотношений осуществления расходов бюджета столь разнородных признаков позволяет характеризовать такие отношения как властно-имущественные отношения обязательственного характера.