Изучение правового регулирования расходов бюджета России

     Вопросы распределения тягот по финансированию деятельности государства между бюджетами различных уровней бюджетной системы России наравне с проблемами распределения между ними налоговых и неналоговых доходов бюджетов и составляют квинтэссенцию бюджетно-налогового федерализма в любом государстве с федеративной формой территориально-административного устройства.

     Как отмечает А.Я. Лившиц, реальная сущность бюджетного федерализма сложна и  представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов⁷.

     Естественно, разрешение этих проблем занимает подобающее их значению место и объем в общем массиве норм бюджетного права. В бюджетном законодательстве вопросам закрепления определенных групп расходов по бюджетам различных уровней посвящены положения гл. 11 БК. Так, в ст. 84 Б К установлен следующий перечень функциональных видов расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета:

• обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
• функционирование федеральной судебной системы;
• осуществление международной деятельности в государственных интересах;
• национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
• фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
• государственная поддержка железнодорожного, воздушного, морского Транспорта, атомной энергетики;
• формирование федеральной собственности;
• обслуживание и погашение государственного долга России;
• компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;
• обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

     ♦ финансовая поддержка субъектов Российской Федерации. 
Расходами, которые совместно финансируются из федерального, регионального и местного бюджетов, являются:

• государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
• обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности, социальной защиты населения, охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба, развития федеративных и национальных отношений, обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Федерации, деятельности средств массовой информации;
• научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
• развитие рыночной инфраструктуры и др.

     Распределение и закрепление между бюджетами  разных уровней бюджетной системы России этих расходов производятся по согласованию соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения России и субъектов Федерации определяется Правительством РФ, а порядок согласования распределения и закрепления расходов, совместно финансируемых из бюджетов субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований, определяется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

     Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются следующие функциональные виды расходов:

     ♦ обеспечение функционирования органов законодательной 
(представительной) и исполнительной власти субъектов Феде 
рации;

• обслуживание и погашение государственного долга субъектов Федерации;
• проведение выборов и референдумов субъектов Федерации;
• обеспечение реализации региональных целевых программ;
• формирование государственной собственности субъектов \ Федерации;
• осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации;
• содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации;
• обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Федерации;
• оказание финансовой помощи местным бюджетам;
• обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
• компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов, и др.

     Исключительно за счет средств местных бюджетов финансируется:

• содержание органов местного самоуправления;
• формирование и управление муниципальной собственностью;
• организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
• организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• охрана окружающей среды на территориях муниципальных образований;
• реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
• обслуживание и погашение муниципального долга;
• целевое дотирование населения;
• содержание муниципальных архивов;
• проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
• финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и др.

2. Формы распределения бюджетных  средств.

      Расходы бюджетов есть система распределения  имеющихся в распоряжении государства (долженствующих в нем быть) доходов. Такое предоставление бюджетных средств может осуществляться только строго юридически установленными (формализованными) способами:

• в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений;
• в виде средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным заказам (в рамках поставок для государственных или муниципальных нужд);
• в виде различных по своим целям трансфертов, включающих в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных федеральным и региональным законодательством, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
• ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
• ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
• бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);
• субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;
• инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
• бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы России, государственным внебюджетным фондам;
• кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований;
• кредитов иностранным государствам;

      ♦ средств на обслуживание долговых обязательств, в том   
числе государственных или муниципальных гарантий.

      Смета бюджетного учреждения является основным плановым документом для финансирования этого учреждения на основании соответствующей бюджетной росписи. Выступая простейшей формой финансового плана, смета определяет объем, целевое направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы бюджетного учреждения. При этом, помимо бюджетного финансирования, эти учреждения могут осуществлять дополнительное финансирование за счет привлеченных (частных) источников.

      Таким образом, под сметно-бюджетным финансированием понимается одна из форм финансирования публичных нужд, представляющая собой финансовые отношения по предоставлению бюджетным учреждениям необходимых для их эффективного бесперебойного функционирования денежных средств соответствующих бюджетов (внебюджетных фондов) на основе составленных в соответствии с бюджетной росписью финансовых смет.

      Бюджетные учреждения вправе расходовать поступающие им бюджетные средства исключительно на:

• оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
• уплату обязательных платежей и перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
• трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными и региональными законами, правовыми актами органов местного самоуправления;
• командировочные и иные компенсационные выплаты работникам;
• оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
• оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

      Как отмечают отдельные экономисты, для завершения исполнения бюджета, кроме бюджетного периода (финансового года), предоставляется еще льготный период, составляющий один месяц, в течение которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета⁸.

      Перераспределение поступивших в распоряжение бюджетной  организации бюджетных средств  на иные цели запрещено под угрозой наступления юридической ответственности, что выступает охранительным инструментом обеспечения эффективности функционирования бюджетной системы. Кроме того, все доходы бюджета, источники финансирования его дефицита, расходы, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. Бюджетный учет представляет собой вид бухгалтерского учета, но организуется органом, исполняющим бюджет. Подтверждением этому служит и то, что единый план счетов бюджетного учета устанавливается Правительством РФ.

      Еще одной формой бюджетного финансирования выступает государственный или муниципальный бюджетный кредит. Он может предоставляться за счет временно свободных средств федерального, региональных или местных бюджетов национальным (внутренний государственный или муниципальный бюджетный кредит) или зарубежным (внешний государственный или муниципальный бюджетный кредит) заемщикам, российским (не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями) и иностранным юридическим лицам, а равно зарубежным государствам и надгосударственным образованиям.

      Бюджетный кредит предоставляется также организации на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством с учетом положений БК, только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату кредита. Естественно, государство вряд ли заинтересованно в «разбазаривании» собственных финансовых активов, поэтому такой кредит предоставляется только на условиях возмездности и возвратности. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительст- ва, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита.

      Кроме того, обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Эти органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Впрочем, существуют случаи, когда бюджетный кредит предоставляется на беспроцентной основе. Они предоставляются публичным субъектам экономической деятельности, в частности государственным и муниципальным унитарным предприятиям.

      Термином  «кредит» нередко обозначается государственная  деятельность и по получению денежных средств от различных кредиторов (прежде всего иностранных государств и международных организаций), и по предоставлению денежных средств взаймы третьим лицам (известно, что современная финансово-экономическая наука, напротив, различает эти понятия). Во многом корни такого подхода следует искать в советском периоде развития юридической науки, когда терминологических проблем и путаницы не происходило. Ведь в курсе советского финансового права вопросам иностранных заимствований Советского государства и его финансовой помощи «странам народной демократии и т.д.», как правило, практически не уделялось внимания. Зато под правовыми основами государственного кредита понимался: а) порядок «добровольного» заимствования государством у граждан средств, размещенных в сберегательных кассах; б) еще более «добровольная» процедура «поголовного подписывания» граждан на выпуски государственного займа⁹. При этом отмечалось, что, выступая должником советских граждан, государство «в одностороннем порядке устанавливает условия кредита ... и оставляет за собой право в случае необходимости изменить условия,  установленные им»¹⁰.