Бюджетная реформа на региональном уровне

1.2. Правомерность и  необходимость госсектора  экономики. Изъяны рынка

      В смешанной экономике общественный сектор призван не подменять «невидимую руку» рынка, а участвовать в решении тех задач, которые не удается успешно решить на основе добровольного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Эти задачи можно с некоторой долей условности разделить на два типа. К первому относится достижение Парето-улучшений при наличии изъянов (провалов) рынка, ко второму – перераспределение доходов или имущества в соответствии с принципами социальной справедливости.[75, с.127]                    

      Парето-улучшением называется такое изменение в  ходе экономических процессов, которое  повышает уровень благосостояния (значение функции индивидуальной полезности) хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из других участников. При анализе конкретных ситуаций экономическая наука, в том числе и экономика общественного сектора, как правило, стремится прежде всего выявить пути Парето-оптимизации, т.е. достижения всех возможных Парето-улучшений.

      Парето-оптимальное  состояние наилучшим образом  отвечает интересам каждого при  условии, что исходное распределение  ресурсов (имущества, доходов) между  индивидами задано и не подлежит изменению  иначе, как по их взаимному согласию. Что же касается перераспределения, оно, вообще говоря, предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения положения других, а значит, связано с конфликтами интересов. Осуществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в такого рода конфликтах и неизбежно солидаризируется с одной частью общества в ущерб другой.

      Когда речь идет о Парето-оптимизации, экономика  общественного сектора занимает однозначную позицию: всякое Парето-улучшение  желательно, в ходе его достигается  повышение эффективности. Перераспределение же осуществляется главным образом исходя из социальных, культурных и этических требований, характер которых меняется с развитием общества и которые играют роль ограничений при принятии экономически эффективных решений.[75, с.135]

      Изъянами  рынка называются ситуации, в которых  свободное действие рыночных сил  не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов. В качестве синонимов этого термина используются также слова: «провалы рынка», «ошибки  рынка», «неэффективности рынка». Отвлекаясь на время от проблем перераспределения, можно сделать вывод, что общественный сектор призван функционировать только в зонах изъянов рынка.[34, c.54]

      Характер  государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать  специфике конкретных изъянов

      Слова «распределение» и «перераспределение»  обычно используются, когда речь идет не только о разделе экономических  благ между субъектами или передаче блага от одного лица к другому  без адекватного возмещения (иными  словами, о распределении и перераспределении доходов и имущества между людьми и организациями), но также о вложении средств в различные отрасли, виды деятельности и т.п. (иными словами, о том, как люди и организации размещают принадлежащие им средства, не делясь ими между собой). Использование одного и того же термина было уместно применительно к плановому хозяйству, поскольку и распределение доходов между гражданами, и распределение инвестиций между отраслями всегда принимались, по сути, как однородные функции, выполнявшиеся государством. В рыночном хозяйстве, однако, распределительные процессы, определяющие экономическое положение индивидов относительно друг друга, и аллокационные процессы, определяющие движение ресурсов не столько между собственниками, сколько между производственными единицами, имеют различную природу и совершенно по-разному соотносятся с деятельностью государства. Поскольку для экономики общественного сектора это различие принципиально важно, первое значение передается в данной работе с помощью слова «распределение», второе - с помощью слов «аллокация» или «размещение» ресурсов».

      Изъяны  рынка возникают вследствие ограниченной конкуренции, внешних эффектов и  неполноты информации.

      Последствия монополизации подробно изучаются  в общем курсе экономической  теории. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер правового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или даже предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоприменительных органов.

      Сложнее дело обстоит в ситуации естественной монополии. Примером может служить городской водопровод. Подвести к домам и квартирам коммуникации нескольких конкурирующих между собой водопроводных компаний значило бы увеличить затраты в несравненно большей степени, чем полезный эффект. Разделение водопроводной компании на ряд независимых подразделений, как правило, также не имеет смысла. Оно не обеспечит конкуренции, поскольку каждое из подразделений окажется монополистом в одном из районов города. Вместе с тем расходы на эксплуатацию водопровода, в частности на управление, скорее всего возрастут.

      В основе естественной монополии лежит  экономия, обусловленная масштабом  производства. Если предельные издержки быстро снижаются с увеличением масштабов производства, его концентрация экономически эффективна. Если экономически оптимальный уровень концентрации близок к предельной емкости рынка или превышает его, искусственно поддерживать конкурентоспособность за счёт снижения эффективности производства недопустимо.

      Следует помнить, что ограниченная конкуренция, не обеспечивающая оптимального использования ресурсов, имеет место не только, когда рынок полностью контролируется единственным производителем, но и в более общем случае, когда крупный производитель или посредник способен эффективно воздействовать на цену.

      Важно подчеркнуть значение конкретных масштабов рынка, или, иными словами, его емкости. В маленьком отдаленном поселке услуги врача, учителя и, быть может, даже сапожника обладают свойствами естественной монополии. Появление второго врача имеет смысл, лишь если он способен предложить услуги на гораздо лучших условиях, чем первый. Но в этом случае первый скоро окажется вытесненным с рынка, недостаточно широкого для двоих. В итоге монополия восстановится. Если же оба предлагают услуги, примерно одинаковые по качеству и ценам, когда спрос мог бы полностью удовлетворить один, ситуация аналогична дублированию водопровода. Конечно, потребитель получил бы возможность выбора, но это было бы достигнуто за счет увеличения издержек по сравнению с их необходимым уровнем.[38, с.23]

      На  практике контроль над ограниченным рынком обычно сохраняет тот поставщик  услуг, который первым сумел в  приемлемой степени удовлетворить  весь предъявляемый спрос: компания, первой построившая водопровод, врач, успевший завоевать репутацию, и  т.п. Чтобы завладеть рынком, предполагающим естественную монополию, как правило, требуются значительно большие затраты, чем чтобы удержать его.

      Естественная  монополия чаще всего характерна для рынков услуг, поскольку они  не поддаются транспортировке и  в большинстве случаев могут реализовываться лишь тем потребителям, которые находятся в непосредственном контакте с производителем. Поставщики услуг вынуждены работать на ограниченный рынок, нередко более узкий, чем оптимальные масштабы концентрации производства (из этого правила имеются исключения, например, телевещание, авиационный и автомобильный транспорт и др.).

      Не  имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности  государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования не для устранения монополии, а для прямого воздействия на отдельные аспекты деятельности монополиста либо заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора. Регулирование может выражаться, в частности, в установлении предельных уровней цен или возложении на поставщиков разного рода дополнительных обязательств. Например, известная компания АТТ, чье положение в сфере дальних телефонных коммуникаций в США приближалось к естественной монополии, была, по решению Конгресса, не только обязана предоставлять услуги всем желающим по ценам, устанавливаемым правительством, но также не имела права вторгаться на рынки товаров и услуг, не имевших непосредственного отношения к телефонной связи.

      Предоставление государственными и муниципальными органами различного рода услуг в ситуациях естественной монополии - обычная практика в большинстве стран мира. Это касается многих видов коммунальных услуг, метрополитенов, почтовой службы и др. Естественная монополия может разрушаться за счет технологических сдвигов. Например, развитие современных транспортных средств и средств связи сделало потребителей менее зависимыми от традиционной почты. Поэтому в ряде стран обычная почта, оставаясь в руках государства, ныне конкурирует с целым рядом других средств доставки корреспонденции, находящихся в руках частного сектора.

      В условиях эффективно функционирующего рынка производитель не может  использовать ресурсы, не неся издержек в размере их альтернативной стоимости, а потребитель вынужден полностью оплачивать альтернативную стоимость каждого товара. Только в этом случае обеспечивается оптимальная аллокация ресурсов, цены соответствуют предельным полезностям, а доход адекватно выражает вклад производителя в развитие экономики. Напомним, что альтернативная стоимость — это потенциальная отдача от лучшего из всех тех вариантов использования данного ресурса (блага), которые были принципиально возможны, но остались нереализованными.

      Если  кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негативный внешний эффект. Так происходит, например, когда предприятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живут ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Вместе с тем нередки позитивные переливы полезного эффекта. Если, например, фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, возникает позитивный внешний эффект.

      Примеры позволяют понять, что предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает  часть издержек на других, а те, кто  создают позитивные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих интересов. В то же время очевидно, что в основе переливов всегда лежит явное или скрытое использование (присвоение) какого-либо ресурса без принятия на себя издержек в размере его альтернативной стоимости.

      Там, где имеют место негативные внешние  эффекты, возникает тенденция к  относительному перепроизводству при  расточительном расходовании ресурсов. Позитивные внешние эффекты оборачиваются  недопроизводством, поскольку для  тех, кто обусловливает их своей  деятельностью, результаты оказываются неадекватными затратам.                                                                     

      Проблемы, связанные с внешними эффектами (то же значение передается термином «экстерналии»), могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей активности государства. Однако во многих случаях целесообразнее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких  механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функций, порождающих позитивные экстерналии, или на формирование налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся негативными внешними эффектами.                                               

      Государство, как правило, не может оставаться индифферентным, сталкиваясь с существенными  экстерналиями. Но выбор оптимальной  формы вмешательства не осуществляется по шаблону. Он определяется спецификой конкретной ситуации и практической целесообразностью. В общественном секторе, как и на частном предприятии, приходится тщательно сопоставлять разные варианты решения задачи, стремясь достичь результата с наименьшими издержками.

      Функционирование  рынка решающим образом зависит  от того, насколько участники сделок владеют информацией о потребительских свойствах товаров и услуг, альтернативных возможностях их производства и приобретения, а также о тенденциях изменения конъюнктуры. Неполнота информации лимитирует возможности эффективного использования ресурсов, обусловливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. Зачастую она ограничивает конкуренцию, мешает заключению долгосрочных сделок.

      Информационные  проблемы лежат в основе такого феномена, как неполнота рынков. Имеются  в виду ситуации, когда потребности в отдельных видах услуг не могут быть удовлетворены, поскольку потенциальным производителям пришлось бы действовать в условиях чрезмерно высокой неопределенности. В ответ на запросы потенциальных потребителей не появляется адекватное предложение. Соответственно рыночный механизм оказывается неспособным реализовать потенциальные Парето-улучшения.

      В качестве примера часто приводят страхование банковских депозитов. Без государственных гарантий его, как правило, не удается достаточно эффективно осуществлять на основе свободного действия рыночных сил. В то же время отсутствие рынка страхования депозитов негативно сказывается на состоянии других рынков и аллокации ресурсов в целом.[34, с.18]