Глава 2. Особенности переходного  этапа экономики  и бюджетирование, ориентированное на результат

      Изменение основополагающего принципа формирования системы государственного регулирования — одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. На переходном этапе эта система характеризуется двумя определяющими тенденциями. С одной стороны, государственное регулирование экономических процессов теряет здесь всеобъемлющий характер. Степень государственного вмешательства в экономику уменьшается, что отражается в понятии "разгосударствление экономики". С другой стороны, происходит усложнение форм и методов государственного регулирования.

      На  этапе перехода к рынку роль государственного регулирования более значима, чем  в сложившемся рыночном хозяйстве. Это связано с двумя основными  причинами. Во-первых, на переходном этапе рынок находится в стадии становления и его саморегулирующие возможности недостаточно высоки, что обусловливает более высокую активность государства в регулировании экономики. Во-вторых, переход от планового хозяйства к рыночному происходит не стихийно. Государство призвано регулировать процесс перехода, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий для его эффективного функционирования.[72, c.188-190]

     Чтобы ответить на вопрос о преимуществах  методики БОР нужно обратиться к  истории ее возникновения. В 1960-х гг. в США появилась система PPBS (Planning – Programming – Budgeting System, система планирования – программирования – бюджетирования). Первоначально она была внедрена в министерстве обороны Соединенных Штатов и предназначалась для бюджетирования больших оборонных проектов. Поскольку речь шла о крупных суммах, прагматичные американцы решили выяснить, насколько эффективно они тратятся, для чего определили цели и показатели, по которым оценивается результативность того или иного проекта. И соответственно начали финансировать не по смете затрат, а с учетом целей и результатов. Впоследствии новаторскую методику освоили и бизнес-структуры.[30, с.16-17]

     В 1990-е гг. наступило время ренессанса для подхода или идеологии PPBS или целевого бюджетирования и управления. Государственные чиновники увидели, что в корпорациях методика прижилась и дала положительные результаты, и в свою очередь начали перенимать опыт у коммерческих структур. Главное отличие от 1960-х гг., когда речь шла о целях и показателях эффективности военной машины, – постановка целей для социальных отраслей. Уже 15 лет США и многие другие страны переходят и работают по системе бюджетирования, ориентированного на результат.

     Преимуществ у данной методики много, назовём лишь основные, которые будут расмотрены в данной главе. Во-первых, используя БОР, есть возможность перейти от сметного бюджетирования затрат к бюджету результатов. Существующий бюджетный процесс, грубо говоря, состоит в следующем: учреждение должно успеть потратить все, что запланировано сметой по той или иной статье, и не допустить нецелевого расходования средств. При БОР финансирование привязывается к целям и показателям.

     Во-вторых, БОР не позволяет голословно говорить о том, что у нас недостаточное  финансирование социальной сферы и его надо срочно увеличивать. Потому что здесь возникает резонный вопрос: а насколько увеличивать? И следующий шаг – выявление критерия, который позволит определить, насколько следует увеличить бюджет для сферы образования или здравоохранения.

     И в-третьих, БОР обеспечивает прозрачность и управляемость. Ведь если бюджет рассредоточен по нескольким уровням, нескольким источникам, то проконтролировать, эффективно ли потрачены деньги, очень трудно. А когда указана конкретная цель и чиновник должен отчитаться о достигнутом, становится ясно, справился он с поставленной задачей или нет.

2.1. Роль и функции государства в переходный период

        В плановой экономике государственное  управление играет решающую роль  в определении всех экономических  пропорций. Через систему директивных адресных заданий государственные органы определяют основные хозяйственные связи и параметры деятельности каждого предприятия: объем и основной ассортимент производимой продукции. До предприятий доводятся директивные задания по повышению производительности труда и снижению себестоимости продукции, по внедрению новой техники, формированию фонда оплаты труда и т.п. За предприятиями сохраняется самостоятельность в решении очень небольшого и менее значимого круга хозяйственных вопросов, таких, например, как определение детального ассортимента выпускаемой продукции, выбор конкретных форм премирования работников и т.п. При построении системы государственного регулирования экономики здесь господствует принцип "максимальной возможности": все экономические процессы, которые в принципе поддаются централизованному регулированию, должны управляться государственными органами.[75, 263]

      В рыночной экономике основным регулятором  хозяйственных пропорций является рынок. Государственное регулирование  играет вспомогательную роль. Оно  строится на основе принципа "необходимости": только в тех сферах, где рыночные регуляторы в силу различных причин неэффективны, допустимо и целесообразно государственное регулирование.

      Изменение основополагающего принципа формирования системы государственного регулирования — одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. На переходном этапе эта система характеризуется двумя определяющими тенденциями. С одной стороны, государственное регулирование экономических процессов теряет здесь всеобъемлющий характер. Степень государственного вмешательства в экономику уменьшается, что отражается в понятии "разгосударствление экономики". С другой стороны, происходит усложнение форм и методов государственного регулирования.

      На  этапе перехода к рынку роль государственного регулирования более значима, чем  в сложившемся рыночном хозяйстве. Это связано с двумя основными причинами. Во-первых, на переходном этапе рынок находится в стадии становления и его саморегулирующие возможности недостаточно высоки, что обусловливает более высокую активность государства в регулировании экономики. Во-вторых, переход от планового хозяйства к рыночному происходит не стихийно. Государство призвано регулировать процесс перехода, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий для его эффективного функционирования.[72, 188-190]

      Роль  государства в экономике конкретизируется в его функциях. Функции государства в переходной экономике связаны со становлением и развитием рыночных отношений. В зависимости от характера этой связи можно выделить две группы регулирующих функций государства. С одной стороны, это функции по созданию условий эффективного функционирования рынка. С другой — это функции по дополнению и корректировке действия собственно рыночных регуляторов.

      К первой группе относятся функции  обеспечения правовых и иституциональных основ функционирования рыночной экономики, а также функция стимулирования и защиты конкуренции как главной движущей силы роста эффективности производства.

      Ко  второй группе относятся функции  перераспределения доходов, корректировки  распределения ресурсов, обеспечения  экономической стабильности и стимулирования экономического роста.

      Названные функции характерны как для переходной, так и для развитой рыночной экономики. Однако на этапе перехода к рынку  реализация каждой из этих функций  характеризуется рядом существенных особенностей, что позволяет говорить о возникновении новой — трансформационной функции государства в переходный период.

      В сформировавшемся рыночном хозяйстве  обеспечение правовой базы функционирования экономики реализуется в основном путем контроля за применением действующего хозяйственного законодательства и внесения в него частичных корректировок, на переходном же этапе необходимо заново создавать всю базу рыночного хозяйствования. Новое хозяйственное законодательство должно четко определять права частной и других видов собственности и гарантии соблюдения контрактов, peгулировать деятельность развивающихся институтов рыночного хозяйства: коммерческих банков, бирж, инвестиционных групп и т.п., содержать правовые основы антимонопольного реагирования. Необходимы новые, адекватные условиям рынка и рыночное законодательство, система законов по защите прав потребителя и социальному обеспечению и т.д. Кроме того, требуется правовое обеспечение такого специфического процесса переходного этапа, как массовая приватизация государственной и муниципальной собственности.

      Объективное противоречие между требованием  стабильности хозяйственного законодательства и необходимостью его совершенствования  становится в переходной экономике  особенно острым. Это осложняет реализацию функции правового обеспечения  экономики. Прежде чем вносить те или иные коррективы в правовые нормы хозяйствования, необходимо соизмерять предполагаемый положительный эффект вносимых изменений с ущербом от нарушения правовой стабильности.

      Реализация  функции стимулирования и защиты конкуренции в связи с неразвитостью конкуренции и чрезвычайно высоким уровнем монополизации рынка, характерным для экономики переходного типа, приобретает здесь особенно важное значение.[33, 48-50]

      Переход от плановой экономики к рыночной объективно сопровождается резким увеличением дифференциации доходов населения. Причем в начале перехода этот процесс происходит на фоне экономического спада и высоких темпов инфляции, которые обостряют проблему неравенства, вызывая значительное снижение уровня жизни основной массы населения. В этих условиях, чтобы сгладить остроту социально-экономических противоречий и не допустить массового обнищания населения, государство должно активно участвовать в перераспределении доходов, сформировать новую систему социальной защиты населения, адекватную требованиям переходного периода. Таким образом, в переходный период возрастает значение дистрибутивной функции государства.

      Основными каналами перераспределения доходов  населения являются прогрессивное  налогообложение личных доходов, имущества  и система социальных трансфертных платежей. Причем главная роль в уменьшении неравенства принадлежит трансфертным платежам, так как возможности увеличения налоговой прогрессии объективно ограничены. Значительное повышение прогрессивности налогообложения подрывает стремление к получению более высоких доходов, а тем самым стимулы к высокопроизводительному труду, предпринимательству и инвестициям, поощряет «утечку умов» и капитала за рубеж, что отрицательно сказывается на развитии национальной экономики.

      Политика  перераспределения доходов призвана сократить растущий разрыв в уровне жизни высоко- и низкодоходных групп населения в той мере, которая не угрожает подавлением деловой и трудовой активности.

      Известно, что рыночные механизмы не обеспечивают рационального с общественной точки зрения распределения ресурсов в тех случаях, когда речь идет о производстве, сопровождающемся внешними эффектами, или о создании общественных благ. В этих случаях государство берет на себя аплокативную функцию-корректировки распределения ресурсов. В переходной экономике она осуществляется следующими методами: установление административных ограничений и стандартов, препятствующих загрязнению окружающей среды, система специальных налогов и субсидий, финансирование производства общественных благ или непосредственное управление их производством на государственных, муниципальных предприятиях и учреждениях. Спецификой переходной экономики является наличие особых проблем, усложняющих реализацию рассматриваемой функции государственного регулирования.

      Для России на этапе перехода к рынку  характерны острейшие трансформационные  экономические проблемы и попытки  быстро изменить экологическую ситуацию путем введения жестких нормативов, санкций и налогов выльются в  значительное сокращение объема производства, что усилит экономический спад, характерный для начала переходного периода. Решение проблемы — в постепенном ужесточении политики регулирования отрицательных внешних эффектов с заранее объявляемыми изменениями экологических нормативов, размеров налогов и штрафов.[74, 112]

      Регулирование процесса перераспределения ресурсов для производства общественных благ (национальная оборона, фундаментальная  наука, образование, здравоохранение  и т.п.) в переходной экономике  осложняется из-за высокой инфляции и экономического спада. Как известно, от инфляции больше всего страдают лица с фиксированными доходами, к которым относятся получение пенсий, пособий и работники бюджетных отраслей. Наблюдается переток квалифицированных кадров бюджетников в сферу коммерческой деятельности, а также "утечка умов" за рубеж. Для того чтобы сохранить кадровый потенциал в сфере социально значимых государственных услуг, обязательным элементом политики перераспределения ресурсов на переходном этапе должна быть эффективная система защиты социального бюджета государства и доходов работников бюджетной сферы от инфляции и секвестора.

      Чем выше инфляция, безработица и неустойчивость переходной экономики, тем выше роль стабилизационной функции государства. Данная функция реализуется в  России главным образом посредством методов фискальной и кредитно-денежной политики. Основная сложность стабилизационного регулирования на переходном этапе связана с тем, что высокие темпы инфляции сочетаются здесь с глубоким экономическим спадом — так называемая "стагфляция". В этих условиях стимулирующая бюджетная, и кредитно-денежная политика, направленная на преодоление спада, способствует усилению инфляции. И наоборот, ужесточение денежно-кредитной, налоговой и бюджетной политики, направленное на подавление инфляции, способствует углублению кризиса производства. Перед государством встает проблема сочетания "жесткости" и "мягкости" в стабилизационной политике.

      По  мере подавления гиперинфляции и  снижения ее уровня все более актуальной становится функция стимулирования экономического роста. Государство должно активизировать структурную и инвестиционную политику, увеличить финансирование науки и образования, способствовать НТП, уменьшить тяжесть налогового бремени предпринимателей, что стимулирует рост деловой активности, более активно использовать налоговую и кредитно-денежную политику как средство стимулирования роста частных инвестиций.[61, 27]