Бюджетная реформа на региональном уровне

     Позитивный  опыт в этом направлении накоплен в Кировской области. В ходе реализации Программы реформирования был утвержден Перечень количественных показателей и задач, определивший функции, тактические задачи и основные показатели деятельности субъектов бюджетного планирования на среднесрочный период.[62, 3]

     В Порядке разработки, утверждения  и реализации ведомственных целевых  программ указано, что ведомственная  целевая программа содержит комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, описываемой измеряемыми индикаторами — количественными показателями решения конкретной тактической задачи по годам. И здесь же предусмотрены индикаторы для определения степени достижения запланированных результатов и намеченных целей, а также запланированного уровня затрат, в том числе капитальных.

     Система индикаторов в соответствии с  Положением об оценке результативности бюджетных расходов самостоятельно формируется субъектами бюджетного планирования при разработке докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а также ведомственных целевых программ. При этом в отношении программной части бюджетных ведомственных затрат и непрограммной части применяются идентичные индикаторы для объективной оценки эффективности бюджетных расходов по соответствующему направлению финансирования.

     В соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, действующим в Кировской области, в докладах приводятся значения показателей (индикаторов), характеризующих результаты деятельности субъекта бюджетного планирования, сгруппированные по стратегическим целям, тактическим задачам и бюджетным целевым программам. По каждой стратегической цели, тактической задаче и соответствующим им бюджетным целевым программам приводятся фактические (ожидаемые) и целевые (планируемые) значения основных показателей, характеризующих результаты деятельности ведомства.[19]

     Таким образом, с введением в бюджетный  процесс Кировской области инструментов программно-целевого метода планирования было обеспечено прозрачное распределение финансовых ресурсов между ведомствами, создана система контроля не за объемами «освоенных средств», а за результатами деятельности главных распорядителей средств областного бюджета.

     Еще одна новация, реализуемая в рамках программ реформирования общественных финансов - это повышение эффективности инвестиционной политики субъекта Федерации путем совершенствования механизма оценки социально-экономического и финансового эффекта от реализации инвестиционных проектов.

     Во  всех регионах для обеспечения выполнения требуемых мероприятий проводилась  оценка используемых процедур принятия решений об осуществлении новых  инвестиционных проектов. Как правило, в регионах финансировались инвестиционные проекты без учета полноценной системы контроля, состоящей из формализованных критериев эффективности каждой из стадий реализации инвестиционных проектов.

     С целью снижения рисков финансирования малоэффективных инвестиционных проектов за счет бюджетных средств необходимо было принять порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов.

     Как показал анализ законодательства субъектов  Федерации, в подавляющем большинстве  регионов такой порядок, определяющий перечень показателей эффективности инвестиционных проектов, особенности проведения оценки эффективности реализуемых и планируемых инвестиционных проектов, процедуры и сроки проведения оценки эффективности, административные и финансовые последствия и т.д. был принят в рамках программ реформирования. Порядок содержит и систему критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов.

     Кроме того, обязательным условием было введение запрета для инициации новых инвестиционных проектов, если эксплуатационные расходы будущих периодов проекта превышают положительный финансовый эффект от его реализации.

     В результате, в расходах регионального  бюджета должны отсутствовать расходы  на инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.

     Таким образом, практика показывает, что при  разработке стратегических решений  в сфере экономического развития территорий следует учитывать и  текущие преобразования в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Результаты финансового и социально-экономического планирования в бюджетном процессе тесно связаны с долгосрочным развитием и направлены на решение среднесрочных задач стратегического плана каждой конкретной территории. 

3.3. Программа реформирования финансов Ленинградской области

      В сентябре 2005 г. в рамках Программы  реформирования региональных финансов, проводимой Министерством финансов РФ, были начаты мероприятия по переводу финансирования социальной сферы (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) муниципальных образований Ленинградской области на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). В качестве пилотных муниципальных образований были выбраны: Кингисеппский район, г. Волхов, г. Гатчина и Гатчинский район, Приозерский район и Тосненский район. В ходе проекта перечень пилотных муниципальных образований был дополнен Кировским районом (здравоохранение). [16, 3]

      Главная проблема, для решения которой был инициирован проект, состоит в растущей неэффективности расходования бюджетных средств, и отсутствии целей социальной сферы Ленинградской области.

      Главная цель проекта – повышение уровня жизни населения Ленинградской  области в аспектах здоровья, труда и социальной защиты и образования за счет оптимизации имеющихся ресурсов.

      В ходе проекта проведено более 50 интервью и около 20 Штабных сессий с руководителями и персоналом социальной сферы пилотных муниципальных образований и  работниками отраслевых областных комитетов, в результате которых были: [60, 147]

      выявлены  основные проблемы социальной сферы (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) Ленинградской  области и связи между ними;

      сформулированы  цели социальной сферы Ленинградской области;

      разработаны отраслевые Политики (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) Ленинградской  области на 2006-2008 гг.;

      разработаны отраслевые Системы сбалансированных показателей для контроля достижения целей, зафиксированных в отраслевых Политиках;

      разработаны принципы стимулирования персонала  и руководителей социальной сферы, направленные на достижение целей, зафиксированных  в отраслевых Политиках.

      Для запуска пилотов консультантами были разработаны:

      схемы финансирования отраслей (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования);

      схемы деятельности отраслевых учреждений, муниципальных комитетов (управлений), областных комитетов;

      проекты организационно-распорядительных документов, необходимых для запуска пилотов (положения и регламенты Контрольных комиссий, соглашения, распоряжения, постановления и т.д.).

      На  настоящий момент пилотный эксперимент  в здравоохранении проводится в 5 муниципальных районах: Гатчинском, Кингисеппском, Кировском, Приозерском и Тосненском. Общая численность населения этих 5 муниципальных районов составляет 483,8 тыс. человек. Участие учреждений здравоохранения Волховского района в настоящий момент находится под вопросом, Комитет по здравоохранению Ленинградской области просит исключить Волховский район из эксперимента, как наименее подготовленный. [18]

      В образовании и в социальной защите и охране труда эксперимент проводится в 5 муниципальных районах: Гатчинском, Кингисеппском, Волховском, Приозерском  и Тосненском. Общая численность населения этих 5 муниципальных районов составляет 569,7 тыс. человек.

      Таким образом, можно говорить о том, что  эксперимент напрямую касается трети  населения Ленинградской области.

      Длительность  перехода одной отрасли на БОР  оценивается в год.

      На  примере 3-х пилотных отраслей было выявлено, что этот переход потребовал следующих действий: [41, 13]

      Разработка  целей и показателей – в  пилотных отраслях был проведен цикл выявления проблем, результатом  которого стал ранжированный по разным основаниям перечень проблем, а также были сформированы рабочие группы по решению проблем, включившие специалистов разных профилей. Результатом их работы стали отраслевые политики (Под отраслевой политикой подразумевается нормативно-правовой документ, в котором указаны отраслевые цели и мероприятия по их достижению на определенный период) – в этих документах были сформулированы основные цели по решению выявленных проблем и мероприятия по их достижению и развитию отрасли. В каждой политике, содержалось по 5-6 целей верхнего уровня и трехуровневая декомпозиция, т.е. в каждой отрасли разработана система целей, содержащая около 30-40 целей (в зависимости от отрасли) и около 50-60 мероприятий по их достижению, распределенные по разным уровням управления. В соответствии с поставленными целями были разработаны системы показателей достижения целей стратегии.

      Изменения схемы финансирования – в ходе проекта было выявлено, что при  формировании целевого бюджета затрагиваются  сложные межбюджетные отношения, а  для здравоохранения – были затронуты еще и внебюджетные средства – средства ОМС. В существующей ситуации сформировать действительно целевой бюджет было невозможно, поэтому искались новые схемы финансирования, которые позволили бы перейти на БОР.

      Изменения отчетности (под систему показателей, под возможность план-фактного сравнения) – далеко не все показатели, которые нужно для того, чтобы отследить достижение поставленных целей собираются на настоящий момент или предоставляются в необходимом формате. Потребовалась разработка комплекса процедурных регламентов по отслеживанию показателей, их измерению, установлению плановых значений.

      Изменение системы стимулирования (ее отличия  от существующей системы оплаты и  ее целеориентированность, оплата за результат) – были разработаны проекты системы мотивации и стимулирования работников системы управлению отраслью, привязанной к результатам их деятельности. Должна измениться не только мотивация работников «на местах», но и госслужащих – работников комитета. Основная идея состоит в том, что у каждого работающего в бюджетной сфере должен появиться набор показателей по достижению поставленных целей, в зависимости от выполнения этих показателей будет определяться оплата его труда. Соответственно в результате работы по программе у работников бюджетной сферы всех уровней от руководителя до исполнителя должны появиться четкие цели, к достижению которых нужно стремиться, и стимул их достигать. Подробнее об изменениях в работе государственных служащих расскажут представители Госслужбы в своих выступлениях. 

      Внедрение новых организационных форм (на примере  Контрольных комиссий) – в Контрольной  комиссии объединяются финансирующие  и управляющие органы разных уровней (областного и муниципального) –  что позволяется принимать совместные компетентные решения по всем вопросам, касающимся оказания бюджетных услуг населению, учесть все интересы и добиться общей заинтересованности в достижении поставленных целей.

      Изменения нормативной базы (разработка десятков распорядительных документов, положений, регламентов, изменение муниципальных и областных законов, сроки изменений) – все описанные выше мероприятия потребовали сложного, взаимосвязанного внедрения новых нормативно-правовых актов. Нормативно-правовое обеспечение эксперимента заключалось в разработке новых и корректировке имеющихся нормативно правовых актов. В рамках перехода на БОР для обеспечения дальнейшего функционирования было разработано в общей сложности более 30 нормативно-правовых актов.

      Впервые в 3-х пилотных отраслях (здравоохранение, образование, социальная защита) была подготовлена бюджетная заявка на принципах БОР. Основное отличие – бюджетные средства используются не на покрытие расходов, а на достижение целей. [41, 18]

      Перспектива с субвенциями и дотациями  муниципальным образованиям: переход на БОР неизбежен, в результате весь бюджет области должен работать на стратегию развития области. Соответственно, все бюджетные расходы должны иметь цель, включая субвенции и дотации от областного бюджета муниципальным образованиям. В результате субвенции тоже должны и будут даваться под цели. То есть, чтобы получить субвенцию, нужно будет предоставить целевой бюджет и обоснование – что будет достигнуто за счет этих денег в соответствии со стратегическими целями, поставленными на областном уровне.