Бюджетная реформа на региональном уровне

     Преимуществ у данной методики много, я назову лишь основные. Во-первых, используя  БОР, есть возможность перейти от сметного бюджетирования затрат к бюджету результатов. Существующий бюджетный процесс, грубо говоря, состоит в следующем: учреждение должно успеть потратить все, что запланировано сметой по той или иной статье, и не допустить нецелевого расходования средств. При БОР финансирование привязывается к целям и показателям.

     Во-вторых, БОР не позволяет голословно говорить о том, что у нас недостаточное  финансирование социальной сферы и  его надо срочно увеличивать. Потому что здесь возникает резонный вопрос: а насколько увеличивать? И следующий шаг – выявление критерия, который позволит определить, насколько следует увеличить бюджет для сферы образования или здравоохранения.

     И в-третьих, БОР обеспечивает прозрачность и управляемость. Ведь если бюджет рассредоточен  по нескольким уровням, нескольким источникам, то проконтролировать, эффективно ли потрачены деньги, очень трудно. А когда указана конкретная цель и чиновник должен отчитаться о достигнутом, становится ясно, справился он с поставленной задачей или нет.

     Бюджетированию, ориентированному на результат, как и любой новой идее, предстоит преодолеть много препятствий, в числе которых неправильное понимание и толкование, отсутствие необходимых нормативных актов. БОР не сиюминутное дело, его нужно внедрять постепенно. Если не получилось перейти на новую технологию, скажем, за один год, это не значит, что система себя не оправдала. Просто требуется сделать очень много изменений, «вырастить» понимание этой методики. Ведь никто не критикует идею колеса, поставив деревянное колесо на современный автомобиль. Нынешнее колесо – сложная техническая система, состоит из сотен деталей и непрерывно совершенствуется.

     Одним из сложнейших этапов внедрения БОР  является создание индикаторов эффективности  и результативности предоставления бюджетных услуг. Так, первая проблема, с которой столкнулся «Концепт», – отсутствие на уровне Российской Федерации определения понятия государственной бюджетной услуги. Пришлось вводить два новых термина – «государственная бюджетная услуга населению» и «бюджетная услуга государственного управления». Первый подразумевает оказание услуг населению в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты; второй – управление и развитие той или иной бюджетной сферы, но не для населения, а для управленцев. В области заказчиком таких услуг является прежде всего губернатор. [48, 273]

     Вторая  проблема такова: чтобы определить показатели качества оказания бюджетных  услуг, нужно разработать стандарты  данных услуг. Сложность возникла со сферой здравоохранения, поскольку  установление стандартов – прерогатива Министерства здравоохранения РФ. Область не имеет права создавать свои стандарты. Но в данном случае речь шла не о стандартах лечения (тут мы не профессионалы), а о стандартах оказания бюджетных услуг, о критериях эффективности затрат. Однако консерватизм столь силен, что в итоге стандарты пришлось называть другими терминами. После того как проблемы с определением бюджетных понятий были преодолены, можно начинать разрабатывать для каждой отрасли свои цели и показатели.

     Действующая схема финансирования является многобюджетной. Каждый из бюджетов финансирует строго определенное число статей единого процесса. Например, в случае больницы фонд обязательного медицинского страхования финансирует пять статей: заработную плату, налоги с фонда заработной платы, медикаменты, питание и мягкий инвентарь. Из бюджета муниципального образования выделяются средства на электричество, отопление и ремонт оборудования. Район финансирует подразделение скорой медицинской помощи, а также фельдшерские и акушерские пункты. Из бюджета области медучреждение получает страховые взносы за неработающее население. Кроме того, губернатор добавляет 2 тыс. руб. к зарплате врачей. Представьте, как сложно учесть и проконтролировать все эти поступления. Вдобавок главврач больницы не имеет права «перекидывать» средства из одной статьи в другую, потратив, скажем, деньги, полученные за счет экономии электроэнергии, на медикаменты или профилактические мероприятия. [42, 15-16]

     Иными словами, без одноканальной системы  переход на новую методологию нереален. Одноканальное финансирование должно быть целевым и управляемым. Такой вариант финансирования не подразумевает, что деньги должны поступать из одного источника – областного или муниципального бюджета. Источников может быть много, но управляющий должен быть один.

     Последний важный элемент управления – система  мотивации. Если сотрудник достигает  поставленных целей, он должен получать более высокую зарплату, нежели получает обычно, поэтому «Концепт» предложил  свою модель оплаты труда в системе БОР. Для руководителя любой отрасли ключевой должна стать фраза «Мы хотим достичь таких-то целей». Поэтому план ориентирован прежде всего на цели и мероприятия по их достижению, а не на оптимизацию затрат.

     Кроме того, «Концепт» предложил принять  ряд мер по «высвобождению» средств, чтобы определить, где, например, главврач больницы или директор школы способны сэкономить средства. По подсчетам, реальная экономия может достигать 20–30% годового бюджета. Сегодня нет смысла требовать улучшения финансирования: пока мешок дырявый, он полным не будет, сколько в него ни сыпь. Но если учреждение эффективно распорядилось своими средствами, можно и нужно увеличить выделяемую ему сумму.

2.4. Результаты, проблемы и перспективы реформирования бюджетного процесса в России

     За  последние несколько лет, начиная  с 2003 года, Правительством РФ был принят ряд мер, обеспечивающих переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами. В итоге удалось достичь значительных успехов в реформировании бюджетного процесса посредством внедрения принципов среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур бюджетного процесса. К числу наиболее важных достижений можно отнести: [9, 11-13]

     • составление ежегодных (начиная  с 2004 г.) докладов о результатах и  основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

     • подготовку детализированного перспективного финансового плана на трехлетний период (начиная с 2005 г.) как инструмента  скользящего бюджетного планирования, позволяющего учитывать трехлетние бюджетные проектировки министерств и ведомств;

     • составление реестра расходных  обязательств как основы для учета  действующих обязательств и оценки возможностей принятия новых.

     А. Л. Кудрин, министр финансов РФ, рассказал  об основных направлениях бюджетной политики на 2008 г. и среднесрочную перспективу. Министр отметил, что 2007 г. стал весьма важным для реформирования бюджетного процесса: были решены некоторые актуальные для нашей страны задачи, потенциал экономического роста оказался значительно выше запланированного (6,9%), уменьшилось налоговое бремя, а бюджетные учреждения стали получать в два-три раза больше бюджетных средств, чем в предыдущие годы. Кроме того, субъекты РФ и муниципальные образования получили в свои бюджеты дополнительные доходы.

     В 2008 году в реальном выражении доходы федерального бюджета к предыдущему  году снизятся на 6,6%, а в 2009 и 2010 годах  возрастут на 5,2% и 1,9% В относительном  выражении доходы в 2008~2010 годах по сравнению с 2006-2007 годами несколько  снизятся и стабилизируются на уровне 18—19% ВВП. Начиная с 2006 года появится возможность, не подвергая риску макроэкономическую стабильность, увеличить долю доходов от экспорта нефти, направляемую в федеральный бюджет (рис 3.3).[7, 37] 
 

-- Расходы бюджета  

-- Стабфонд  

--Остается  в эконо-мике 

      2005 г    2006 г            2007 г  2008 г

     Рис.2.2 Использование доходов от экспорта нефти в 2005-2008 годах

Источник: [61, 151]

     Президент РФ поставил задачу по увеличению расходов и наиболее эффективному их использованию. В результате расходы федерального бюджета были увеличены на 23%, в том числе на образование – на 31%, на здравоохранение – на 28%.

     Объем Стабилизационного фонда составил более 2 трлн руб. Однако, по прогнозам, цены на нефть в недалеком будущем  начнут снижаться, и, чтобы «не оказаться у разбитого корыта», России придется занимать средства либо повышать доходную базу бюджета.

     Среднесрочный бюджет 2008–2010 гг. открывает новые  финансовые возможности для отраслевых министерств и ведомств. У главных  распорядителей средств федерального бюджета появится информация о плане и бюджете на предстоящие три года: заранее будет известно, насколько и в какие сроки повышается заработная плата, отпадет необходимость ежегодно решать вопросы о включении строительных объектов в ФАИП и ФЦП. Деятельность, по сути, сведется к уточнению отдельных позиций.[24, 33]

     Внедряется  электронный документооборот, но пока эта работа ведется слабо. Главные  распорядители средств федерального бюджета теперь могут детализировать свою роспись.

     За 2,5 года реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. удалось решить многие проблемы. В  частности, осуществлен переход  на обязательное перспективное финансовое планирование, началось внедрение БОР. Идет эксперимент, в котором участвуют 16 министерств и ведомств. После получения отчетов предполагается провести мониторинг и составить основу лучшей практики, ответив на вопрос, улучшилось ли качество бюджетных ассигнований, и приступить к новому этапу реформирования.

     Проведена реформа бюджетного учета, расширены права главных распорядителей средств федерального бюджета. В Бюджетный кодекс вносятся изменения, призванные снять ограничения в формировании нововведений. Трехлетний бюджет предполагает перенос обязательств на другой год. Ведомственные целевые программы – главная составляющая БОР. Эффективность бюджетных расходов зависит от работы главных распорядителей средств федерального бюджета.

     С. Яльмарсон, заместитель директора  бюджетного департамента Министерства финансов Швеции (в рамках шведско-российского проекта сотрудничества), заявил, что Швеция решила ввести БОР с целью решения вопросов экономических затрат: получить услуги более высокого качества за те же деньги, то есть эффективнее расходовать средства. Главное – правильно задать цели и через аудиторов определить, достигнуты ли они, причем основными критериями оценки должны стать децентрализация, доверие и показатели. [25, 97]

     Для внедрения БОР прежде всего необходимо ввести внутренний и внешний контроль, получить сильную политическую поддержку. По мнению С. Яльмарсона, «способ изменения ситуации прост – отмена инструкций и увольнение людей, которые сопротивляются реформе».

     В Швеции бюджетирование, ориентированное  на результат, имеет долгую историю. В 1960-е гг. прошло около 30 экспериментов, однако их итоги, подведенные в 1970-е гг., оказались неутешительными. Поэтому в 1980-е гг. власти осуществили реформу бухгалтерского учета, подготовили кадры. За основу взяли показатели частного сектора, сократив статьи расходов до четырех (включая зарплату, содержание офиса, представительские расходы).

     В 1990-е гг. часть полномочий была делегирована бюджетополучателям (зарплата и назначение персонала). В настоящий момент бюджетополучатели  несут полную ответственность за результаты. Сформулированы цели и индикаторы для всех 250 учреждений Швеции. В результате расходы значительно уменьшились: например, административные расходы в течение трех лет сокращались на 10% ежегодно. Внедрена система ежегодной отчетности как по финансовым, так и по нефинансовым расходам. Годовые отчеты бюджетополучателей позволяют получить информацию о финансовых результатах и результатах деятельности. Финансовые аудиторы из специально созданного бюро проверяют отчеты и дают заключение о реальном положении дел. Затем выносится решение о том, что следует включить в проект бюджета на следующий год. Для справки: на сегодняшний день бюджет Швеции содержит порядка 500 наименований.

     Таким образом, подготовительная работа велась более 20 лет. Сейчас уже решаются практические задачи, причем они каждый год пересматриваются, меняются, к работе привлекаются талантливые молодые специалисты.

     По  мнению С. Яльмарсона, под каждую цель нужно не более двух-трех показателей. В Швеции 10 министерств, где работает 3 тыс. человек. В 60 шведских агентствах реализуется более 80% расходов бюджета. В налоговой службе шесть внутренних контролеров, которые добиваются больших результатов при осуществлении внешнего контроля. Казначейства в стране нет.