Бюджетная реформа на региональном уровне

      В процессе перехода от командной экономики  к рыночной происходит трансформация  в сфере государственного регулирования: командные методы и тоталитарный экономический диктат государства постепенно заменяются теми функциями, методами и инструментами, которые присущи государственному регулированию в рыночной экономике. Однако необходимо учитывать, что государственные функции в переходный период значительно усложняются, так как на этом этапе, помимо традиционных, государство осуществляет функции, продиктованные спецификой переходного периода.

      В переходной экономике по мере отказа от командно-административных методов  и замещения их правовыми и экономическими расширяется пространство для спонтанных рыночных процессов. В переходный период все в большем объеме используются различные сочетания инструментов рыночного саморегулирования по мере создания инфраструктуры рынка. Что касается соотношения административных и экономических методов регулирования, то на начальном этапе перехода преобладают административно-правовые методы. Это прежде всего связано с пересмотром законодательной базы командной экономики и созданием правовых основ для рыночных преобразований, для чего необходимо новое хозяйственное законодательство.

      Прежде  всего, это закон о собственности, закрепляющий право частной собственности и плюрализм ее форм, без которых невозможны существование рынка, свобода принятия решений, конкуренция. Необходимо принятие закона о предприятиях, который должен регулировать отношения между предприятиями различных форм собственности и государством, законов о сделках, договорах и обязательствах, т.е. нового Гражданского Кодекса РФ.

      Необходима  четкая правовая база для осуществления приватизации. При условии проведения ее на демократической конкурсной основе приватизация становится важным инструментом формирования рыночной экономики, повышения эффективности работы предприятий, переориентации их деятельности на удовлетворение потребительского спроса, одним из инструментов структурной перестройки.

      Законодательство  о земельных отношениях должно включать инструменты стимулирования развития сельского хозяйства, фермерского  движения, эффективного использования  земли.

      Помимо  этого, для создания и поддержания  конкурентной среды необходимы ценовая  либерализация, антимонопольное законодательство, закон о защите прав потребителей, комплекс законов по борьбе с преступностью  и коррупцией, нарушающими принципы добровольности обмена и свободной состязательности агентов рынка.

      Формирование  рынка труда должно сопровождаться разработкой нового законодательства о труде и социальной защите населения  от безработицы.

      При создании комплекса законов и  принятии подзаконных актов очень важно решить проблему их гармонизации. Противоречащие друг другу "правила игры", как показывает практика, не реализуются.

      Таковы  основополагающие законы, которые при  соответствующих им институциональных  преобразованиях формируют конкурентную рыночную среду. При этом реформа экономической системы должна сопровождаться согласованными реформами правовой и политической системы.

      Важным  фактором становления рыночной экономики  является реформирование банковской системы, включая такие важные условия, как  автономность Центрального банка и формирование сети независимых коммерческих банков. Государство институционально формирует систему рынков: рынок товаров и услуг; финансовый рынок, включающий в себя межбанковский рынок, валютный рынок, рынок ценных бумаг, рынок банковских кредитов, рынок труда. Государство активно участвует в создании инфраструктуры рынка: банки, биржи (товарные, сырьевые, фондовые), холдинги, корпорации, страховые компании и т.д.

      Помимо  трансформационных функций переходного  характера, государство выполняет функции, регулирующие макроэкономические пропорции, оказывающие стабилизирующее воздействие на экономику и социальную сферу. Решение таких макроэкономических задач, как преодоление кризисного спада производства, сдерживание инфляции, проведение структурной перестройки, решение проблем социальной защиты населения может быть реализовано с помощью гибкого применения комплекса инструментов фискальной, кредитно-денежной и инвестиционной политики. В такой ситуации неизбежен значительный дефицит госбюджета, но его сокращение любой ценой — не самоцель. Главной целью должно быть стимулирование роста производства, поддержание реальной конкурентной среды.[41, 7]

      Таким образом, функции государства в  переходный период не только не сокращаются, с чем обычно ассоциируются разгосударствление и либерализация экономики, а, напротив, увеличиваются и усложняются. Происходит трансформация государственных функций и методов регулирования, в ходе которой государство; постепенно отказывается от командного решения социально-экономических задач. По мере становления рыночного механизма, все большее предпочтение отдается использованию экономических и правовых методов государственного регулирования экономики. Формируются новые регулирующие органы, такие как Государственный антимонопольный комитет, Госкомитет по поддержке и развитию малого предпринимательства, федеральные комитеты по рынку ценных бумаг, по недвижимости, по контролю за естественными монополиями и др.

      Изменения целей и структуры государственных  функций являются составляющими общего процесса социально-экономической трансформации. При этом правительство, выступая в роли инициатора рыночных преобразований, может своими действиями ускорить, либо замедлить этот процесс, усложнить и отсрочить достижение конечной цели. В этом контексте рассматривают роль правительства в качестве "мультипликатора трансформации", который включает в себя такие факторы, как степень бюрократизации и степень компетентности правительства, степень заинтересованности в создании рынка и степень сопротивляемости реформам.

      Чем ниже значение мультипликатора трансформации, тем дольше страна осуществляет переход  к рынку. Напротив, высокое значение этого мультипликатора говорит  о том, что страна быстрее и  с меньшими потерями пройдет переходный период. Мультипликатор трансформации оказывает непосредственное воздействие на скорость и качество социально-экономических преобразований в стране.[63, 113]

      Экономическая роль государства в общем виде характеризуется удельным весом  государственных доходов и расходов в ВВП страны. Анализ динамики доходов и расходов консолидированного бюджета СССР и России за 1986—1996 гг. показывает тенденцию к снижению их доли в ВВП страны, как видно из таблицы 2.1, следующей ниже.

        Таблица 2.1

      Доходы  и расходы консолидированного бюджета СССР (1986-1991 гг.) и России (1992-1996 гг.) (в % к ВВП).

Источник: [63, 205]

      Если  взять все государственные расходы  страны (включая внебюджетные фонды), то их доля в ВВП также сокращается. Если в начале 1990-х гг. удельный вес  государственных расходов СССР в  ВВП составлял около 60%, то в 1992 г. — 59%, в 1993 г. — 52%, в 1994 г. — 48,5%. Совокупные доходы РФ в ВВП (все налоги) в 1992 г. составляли 47,8%, в 1993 г. — 45, в 1994 г. — 36,3%. При этом в последние 2 года отмечен их рост: в 2006 г. — 39,0%, в 2007 г. - 43,0% ВВП. [63, 117-119]

2.2. Российская бюджетная реформа: основные направления

     Российской  бюджетной реформе был дан  хороший старт. Однако сегодня на пути ее эффективной реализации возникает  немало проблем, что заметно замедляет  ход реформы и нарушает заранее  намеченные временные рамки. Значит ли это, что реформа обречена на неудачу? Эксперты проекта Европейского союза «Совершенствование управления государственными расходами» уверены, что для эффективной реализации реформы важно не детальное соблюдение заранее подготовленного плана, а четкое сохранение последовательности действий.[33, 48]

     Распределение бюджетных ассигнований по разделам функциональной классификации (приложение 5) и субъектам бюджетного планирования (приложение 6) обеспечивает исполнение действующих и принимаемых в соответствии с приоритетами государственной политики расходных обязательств

     Крупнейшими направлениями расходов федерального бюджета в 2008–2010 годах будут трансферты государственным внебюджетным фондам на цели социального и пенсионного  обеспечения (20,4%), трансферты региональным бюджетам (14,0%), национальная оборона (14,6%) и национальная безопасность (11,7%) На национальную экономику приходится 10,9% расходов бюджета, большая часть которых направляется на развитие инфраструктуры и поддержку стратегических отраслей.

     В 2008-2010 годах государственная поддержка отдельных отраслей экономики из федерального бюджета будет концентрироваться на развитии транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства, сельского хозяйства и рыболовства Финансирование развития транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства возрастет в 2008 году на 30% к уровню 2007 года Поддержка государством развития сельского хозяйства и рыболовства увеличится в 2008 году на 55% к уровню 2007 года.

     Будет продолжено развитие высокотехнологичных отраслей экономики, внедрение инновационных технологий в производственные процессы, что способствует диверсификации структуры экономики Указанные тенденции подтверждаются ростом расходов на развитие связи и информатики в 2009 году на 14,6% к уровню 2008 года, а также на прикладные научные исследования в области национальной экономики в 2008-2009 годах более чем на 10% ежегодно.

     В результате объем расходов на достижение цели «Устойчивый рост для экономики» в 2008 году и 2009 году вырастет на 30% к  уровню 2007 года и на 9,6% к уровню 2008 года соответственно и составит к 2009 году 15% общего объема расходов федерального бюджета без учета расходов на обслуживание государственного и муниципального долга (рис.2.2).[9, 23-41]

     Рис.2.1 Объем расходов на достижение цели «Устойчивый рост для экономики» в 2008 году и 2009 году

Источник: [9, 38]

     Для логического завершения бюджетной  реформы еще необходимо предпринять  ряд важных шагов. Это связано  с тем, что бюджетирование, ориентированное  на результаты, возможно лишь при условии  его включения в систему, охватывающую и другие составные части «управления результатами»: стратегическое планирование, исполнение бюджета в соответствии с требованиями БОР, мониторинг результатов и оценку результативности. Однако успешному осуществлению данных мероприятий мешает отсутствие взаимной координации отдельных составных частей программы преобразований общественного сектора, которая, как известно, охватывает помимо бюджетной административную реформу, а также реформы государственной службы, разграничение полномочий и др.

     И в этом опыт России не уникален. С  подобными проблемами часто сталкиваются и на Западе. Успешно начатые реформы  оказываются нереализованными из-за нарушения последовательности действий, попыток осуществить некоторые  мероприятия раньше, чем созданы предпосылки, обеспечивающие их успех. Таким образом, в ходе анализа уже имеющегося опыта различных стран по реформированию общественного сектора становится очевидным, что успех реформы обеспечивает не тщательное выполнение заранее подготовленного детального плана, а соблюдение определенной последовательности действий.

     Образно говоря, процесс реформирования можно  сравнить с восхождением по ступеням лестницы. Каждая из ступеней является опорой следующей.

     Стартовой ступенью является реализация «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах», одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. На основе этой Концепции можно выделить шесть основных направлений реформы. В нашем примере это четыре разных горизонтальных блока, из которых состоит каждая ступень. То есть по всем шести направлениям реформы продвижение вперед должно осуществляться одновременно. И именно это призвано обеспечить успех реформы в целом. Все блоки являются взаимодополняющими, и соединенные вместе обеспечивают надежное основание для перемещения на ступень выше, т. е. для продвижения к достижению конечных целей реформы.[59, 83-90]